Глава 25. Формирование рыночных механизмов в России
Развитие политического и экономического кризиса привело к путчу против Президента СССР в августе 1991 г. и “параду суверенитетов” союзных республик. Объявила суверенитет и Россия, став независимым государством, после чего движение к рынку ускорилось. Уже в 1991 г. были приняты ключевые для рыночных отношений законы РСФСР — “О собственности”, “О предприятии и предпринимательской деятельности”, “О конкуренции”. И если раньше можно было говорить лишь о реформировании сознания, то с этого момента началось по существу создание рыночной экономики в стране. Именно с конца 1991 г. можно вести отсчет при анализе хода и результативности экономической реформы в России.В то же время, вплоть до 1994 г. нельзя было говорить о рынке, так как не было ни соответствующей инфраструктуры, ни достаточно полной нормативной базы и преобладала государственная собственность на средства производства. К 1995—1996 гг. эти необходимые рыночные условия были в основном созданы, за исключением законов и механизмов землевладения.
Накануне реформ. Российские парламент и Совет министров, противостоявшие союзным органам власти, получали в 1990— 1991 гг. полную общественную поддержку в принятии любых основополагающих для современной экономики законодательных актов. В тот момент российские власти могли принятъ любое самое радикальное решение (например, об отказе перечислятъ налоги в союзный бюджет), и это решение автоматически воспринималось общественным сознанием как правильное. Это происходило и в силу того, что носителем зла в то время считались Верховный Совет и Правительство СССР, и потому, что реальная власть российского парламента и правительства была ограничена несколькими гектарами на Краснопресненской набережной столицы.
Реально не ощущая ни отрицательных, ни вообще каких-либо последствий провозглашаемых рыночных реформ, население боготворило российские власти и любую их экономическую политику. Именно поэтому после крушения союзного правительства российские власти не только уже имели довольно внушительную базу экономического законодательства, отвечающего западным стандартам, но оказались способны предпринять такой болезненный для абсолютного большинства населения шаг, как либерализация цен.
Экстремально тяжелое состояние экономики СССР требовало чрезвычайно быстрых и решительных мер. Перед Российским правительством во главе с президентом Ельциным, когда оно взяло на себя ответственность за судьбу страны, открывались два варианта дальнейших действий.
В соответствии с первым из них нужно было сначала стабилизировать экономическую обстановку при помощи традиционных советских методов — ужесточения снабженческо-сбытовой системы, сбалансирования цен путем их очередного повышения, расширения сферы карточного распределения потребительских товаров. И только после этого можно было приступать к подготовке условий по либерализации экономики и проведению рыночных реформ. Примерно такую последовательность действий предусматривала для экономики СССР “Программа 500 дней”.
Второй вариант предполагал быстрое проведение рыночных реформ в сочетании с некоторыми мерами, направленными на стабилизацию ситуации, — ограничением бюджетного дефицита, рестриктивной денежной политикой и т.п. Институциональные реформы должны были бы проводиться одновременно с мероприятиями по макроэкономической стабилизации.
Первый вариант был более понятен руководителям всех уровней и народу, воспитанному в полном доверии к государству и ожидавшему от него быстрейшего преодоления хозяйственных трудностей. Однако для реализации этого варианта требовались политические и организационные механизмы, которые смогли бы осуществить “административную стабилизацию”. Но их-то и не было: в наследство от СССР Россия получила ослабленные государственные институты, распавшуюся властную вертикаль.
Второй же вариант был малопонятен и населению, и хозяйственным руководителям. Ясно было лишь, что он связан с болезненными шагами. Экономика страны должна была очень быстро перейти в совершенно новую ситуацию. Чувствовалось, что этот путь будет сопряжен с обязательным скачком цен.
После некоторого колебания президент Ельцин сделал выбор в пользу второго варианта, и в ноябре 1991 г. было сформировано новое правительство, состоявшее в основном из молодых ученых-экономистов. Первым вице-премьером, определявшим экономическую стратегию (в роли премьер-министра выступал сам президент), а также министром экономики и финансов стал Е.Т. Гайдар, вице-премьером по социальным вопросам был назначен А.Н. Шохин, председателем Комитета по управлению государственным имуществом — А.Б. Чубайс. Они хорошо знали теорию рыночной экономики и основные направления западной экономической мысли, но почти никто из них не имел опыта хозяйственной деятельности и государственного управления крупного масштаба. Зато новые министры не имели и устойчивых связей с какими-либо группами интересов в производственной сфере.
Основными задачами правительства объявлялась макроэкономическая и финансовая стабилизация одновременно с переходом к рыночным отношениям и приватизацией государственной собственности во всех сферах экономики. В число стандартных мероприятий в подобной ситуации входили либерализация цен на основные товары и услуги, ужесточение кредитной, финансово-денежной политики, выход из товарного дефицита, отказ от множественности курсов рубля и постепенная стабилизация валютного курса, структурная перестройка и т.д.
Уже тогда проявился первый конфликт между демократической формой принятия решений и потребностями быстро трансформирующейся экономики в оперативном управлении. В результате на том же Съезде народных депутатов осенью 1991 г. было принято постановление о предоставлении президенту дополнительных полномочий в области принятия решений, связанных с реализацией реформы. Начиная с 1 декабря сроком на один год указы президента приобретали статус законов, если в недельный срок их соответствие Конституции не было подвергнуто сомнению Верховным Советом (именно благодаря этому решению через десять месяцев появился указ, утверждающий концепцию ваучерной приватизации, которая противоречила принятому за год до этого закону о приватизации).
Всем казалось тогда, что основная политическая борьба в стране завершена, и президент России, исходя из первичной важности проведения экономических преобразований, приостановил реформу политической системы. Как оказалось позже, это было большой ошибкой. Отсутствие разграничения полномочий между ветвями власти, характерное для советской системы, оказалось вскоре важнейшим препятствием на пути экономических реформ.
Начало реформ (1991—1993 гг.). Октябрь 1991 г. На Съезде народных депутатов РСФСР Б.Н. Ельцин официально известил о начале экономической реформы: с января 1992 г. государство отказывается от контроля за ценами. Конечно, реформы были недостаточно подготовлены, но оттягивать их далее стало невозможно — государство обанкротилось и не могло, как прежде, снабжать население и предприятия товарами и кредитами по твердым ценам.
Ноябрь 1991 г. Борис Ельцин подписал указ, законодательно подтвердивший сказанное на съезде. Одновременно вышел указ, заложивший основы последующей жесткой налоговой системы России: налог на прибыль был установлен в размере 40%; введен налог на добавленную стоимость в размере 28%.
Тогда же был подписан указ о либерализации внешнеэкономической деятельности в России, согласно которому экспортом и импортом было разрешено заниматься всем желающим. Именно этому указу Россия обязана наполнением магазинов и всенародной любовью к накоплению наличных долларов. Именно этот указ сделал состояние многим богатейшим людям сегодняшней России. В их число получили возможность попасть и чиновники — на импорт и экспорт наиболее прибыльных товаров указ сохранял квоты и лицензии. Тем же указом введен плавающий курс рубля и разрешена деятельность обменных пунктов. Указ был подписан во многом под давлением западных кредиторов, которые считали либерализацию внешней торговли и валютного регулирования важнейшим средством поощрения экспорта и восстановления кредитоспособности России.
29 ноября 1991 г. — Указ президента “О приватизации” — уже в 1992 г. планировалось приватизировать от 50 до 70% предприятий в разных отраслях.
2 января 1992 года. Либерализация цен вступила в силу: государство, как и было обещано, перестало контролировать цены почти на все товары и услуги (за исключением энергоносителей, транспорта, хлеба, молока и водки, ряда тарифов). Тогда же Центробанк отменил ограничения на рост кредитных ставок. Начала действовать разработанная Гайдаром стратегия “шоковой терапии”, встретившая полное понимание Запада. Устранение жесткого контроля за ценами со стороны государства в условиях сохранения всеобщей монопольности производства в стране сразу же привело к небывалому росту абсолютно всех цен: к концу 1992 г. цены выросли примерно в 100—150 раз (при росте средней зарплаты в 10—15 раз).
Была ликвидирована почти вся система централизованного распределения ресурсов, что вкупе с либерализацией цен ударило по деятельности товарных бирж; доходность большинства бирж складывалась в основном за счет искусственного разрыва в ценах: брокеры скупали товары по низким, контролируемым государством ценам, а продавали их по высоким рыночным. Либерализация цен привела к кризису товарных бирж, их число стало резко сокращаться.
Конец января 1992 г. “Шоковая терапия” в России закончилась. Первые же мероприятия нового правительства вызвали резко отрицательную политическую реакцию со стороны вице-президента А.В. Руцкого и председателя ВС Р.И. Хасбулатова, вокруг которых начали сплачиваться различные социальные силы, не приемлющие курс проводимых реформ. Под их влиянием, спустя всего три недели после отпуска цен, на заседании правительства президент отметил “определенный перекос” в реформе.
Вновь началась инфляционная накачка экономики с попытками сдержать рост цен административными методами. Правда, на том же заседании был одобрен указ о свободе торговли (“каждый имеет право торговать чем угодно и в любом месте”), следствием которого стало изобилие коммерческих палаток.
После либерализации цен усилился кризис неплатежей: и слабые, и сильные предприятия, лишившись оборотных средств, которые раньше беспрепятственно поступали из Госбанка, были опутаны сложными взаимными расчетами с поставщиками и потребителями, что создавало для них дополнительные трудности в процессе адаптации к рыночным отношениям.
В дальнейших планах правительства была либерализация цен на энергоносители. Это побудило к сплочению части директорского корпуса, оппозиционно настроенной к новому курсу. Если осенью 1991 г. основная масса директоров смутно представляла себе последствия либерализации, то к весне 1992 г. руководители госпредприятий стали понимать, что освобождение цен на энергоносители вместе с кризисом неплатежей реально угрожает им банкротством. Вместе с опасающимися банкротства промышленниками и лидеры профсоюзов были готовы поддержать инфляцию, которая была, по их мнению, меньшим злом, чем ожидающаяся безработица. В этом и тех, и других поддержали Съезд народных депутатов и многие средства массовой информации. Правительство Гайдара, вынужденное считаться с этим, пошло на компромиссы. Так, весной 1992 г. промышленным и сельскохозяйственным предприятиям были даны льготные кредиты, что означало отступление от объявленного курса на стабилизацию, снижение инфляции, сокращение бюджетного дефицита.
К ничилу лета 1992 г. в стране сформировался мощный про-инфляционный блок “Гражданский союз”, в который входили представители ВПК, АПК, партии левоцентристского толка, профсоюзные организации. С июня 1992 г. начался “период временного отступления”, период социального маневрирования президента. В состав правительства были включены сторонники государственного регулирования экономики, руководители крупнейших предприятий ВПК и энергетических монополий — В.А. Шумейко, Г.П. Хижа, В.С. Черномырдин: правительство стало коалиционным.
Регулирование финансовой сферы является важнейшим элементом экономической (вообще всей) политики любого современного государства. Все крупные преобразования опираются на фундамент национальных финансов. Нагляднее всего продемон -стрировал роль Госбанка В.В. Геращенко — сторонник увеличения денежной массы в обращении, который после отказа от жесткого монетаризма в июне 1992 г. кардинально изменил экономическую политику государства фактически силами одного только Центробанка.
Август 1992 г. В русском языке появилось слово “ваучер”. Каждый гражданин получил право приобрести госсобственность на сумму 10 тыс. рублей. Началась массовая ваучерная приватизация, передавшая большинство предприятий в частные руки и разгрузившая бюджет.
В результате летнего ослабления жесткой кредитно-денежной политики под напором сил хозяйственников осенью 1992 г. ускорился рост цен (средне-месячный уровень инфляции в сентябре-ноябре достиг 21%) и произошло обвальное падение курса рубля (второе за три месяца). Инфляционный взрыв стал результатом соревнования в популизме Правительства РФ и Верховного Совета во главе с Хасбулатовым. Разбухание социальных выплат малоимущим слоям населения за счет бюджета, устанавливаемых как Верховным Советом, так и указами президента, привело к полному провалу макроэкономических прогнозов.
Декабрь 1992 года. Егор Гайдар уходит в отставку. Съезд народных депутатов назначает главой правительства В.С. Черномырдина. Российское правительство начинает кардинально меняться: за полгода экономистов-теоретиков сменили производственные генералы, за исключением министра финансов, которым стал молодой экономист Б.С. Федоров, всеми силами пытавшийся реализовать программу макроэкономической стабилизации.
На рубеже 1992—1993 гг. в стране шла острая борьба между двумя ярко выраженными группами интересов по вопросу о роли инфляции и путях ее преодоления. Сторонники политики “дешевых денег” ратовали за продолжение мощного государственного финансирования народного хозяйства через кредитную и бюджетную систему. Сторонники антиинфляционного варианта — представители бизнеса, сумевшие приспособиться к рынку, — были заинтересованы в макроэкономической стабильности. Борьба между этими группировками в первой половине 1993 г. привела к неустойчивому экономическому положению, что выразилось в колебании уровня инфляции от 12 до 35% в месяц.
Значимым шагом на пути осуществления единой кредитноденежной политики стало ежегодное соглашение между правительством и Центробанком об экономической политике, впервые подписанное в мае 1993 г. Оно окончательно перевело отношения между правительством и Центробанком в русло тесного оперативного сотрудничества.
На смену явной денежной эмиссии пришла политика “мягкого инфляционизма”, суть которой состояла в выборочной поддержке национальных предпринимателей. Государство стало фактически подавлять конкуренцию во многих отраслях, устанавливая протекционистские преграды во внешней торговле. Все это в конечном счете также усиливало инфляционное^ российской экономики, поскольку бизнес, защищенный от конкуренции и тесно связанный с государством, мог получать льготные условия как по части доступа к бюджетному финансированию, так и в части монополистической по сути политики ценообразования.
Июль 1993 г. Реформы в очередной раз замедлились. Центробанком без согласования с Минфином внезапно был проведен обмен денег, выпущенных в оборот до 1993 г., на новые. Официальной целью было изъять из обращения банкноты достоинством в 5 тыс. руб., которые в 1992 г. эмитировались из-за просчета правительства в такой спешке, что не имели достаточной степени защиты от подделки. Неофициальной — отсечь денежную массу, которая обращалась в бывших союзных республиках. Это было некое подобие конфискационной денежной реформы; обмен производился в такие короткие сроки, что среди населения поднялась паника, и это подорвало появившееся было доверие к правительству.
Август 1993 г. Другим, не менее тяжелым ударом по реформам было принятие Верховным Советом государственного бюджета с 25%-м дефицитом. Одновременно увеличивались объемы государственного кредитования на III квартал.
Сентябрь 1993 г. Противоречия между властями зашли в тупик и достигли критического состояния. Законодательная власть стала олицетворять все консервативные силы в обществе, препятствующие реформам. В результате президент Ельцин 21 сентября 1993 г. издал указ о роспуске Съезда народных депутатов и Верховного Совета (формальной причиной было его несогласие с принятым бюджетом). Политическая обстановка еще более усложнилась, депутаты отказывались покидать здание парламента, в итоге была применена военная сила и “Белый дом” взят штурмом. Это ознаменовало начало нового этапа в экономической и политической жизни России.
Развитие реформ после сентября 1993 г. С устранением политического соперника после роспуска Верховного Совета РСФСР в сентябре 1993 г. для исполнительной власти исчезла необходимость социального лавирования. В правительство вернулся Е.Т. Гайдар в качестве вице-премьера и министра финансов. Был ликвидирован принятый Верховным Советом федеральный бюджет, ориентированный на масштабную кредитную экспансию Центробанка, обусловленную радикальным увеличением бюджетного дефицита. Сам Центробанк, лишенный поддержки Верховного Совета, был поставлен под жесткий контроль правительства, что исключило впоследствии возможность рецидивов масштабного кредитования стран СНГ и фактически поставило крест на идее “рублевой зоны”. Тем более исключалось прямое кредитование Центробанком промышленных предприятий.
То же относится и к политике отношений с регионами. Если раньше правительство и Верховный Совет, заигрывая с регионами, наращивали льготы субъектам Федерации, то с осени 1993 г. с отменой советов резко возросла собираемость налогов с регионов. В результате состояние бюджета заметно улучшилось.
25 сентября 1993 г. в результате решительной позиции Е. Гайдара была отменена практика выдачи льготных кредитов — закончился период “дешевых денег”, а Центробанк поднял ставку рефинансирования, установив с ноября 1993 г. позитивную реальную процентную ставку. Борьба вокруг “дешевых денег” уступила место борьбе вокруг защиты отечественного производителя от иностранной конкуренции.
В течение октября-ноября была проведена почти полная либерализация сельскохозяйственного сектора, включая цены на зерно. Президент издал указ о частной собственности на землю. В эти месяцы стали заметно снижаться темпы инфляции, что, казалось, означало некоторую макроэкономическую стабилизацию.
Временное придание указам президента статуса федеральных законов позволило в этот период относительно быстро создать правовую базу как для развития новых институтов, так и для упорядочения уже существовавших. И, наконец, новая Конституция лишила российский парламент функций контроля за исполнительной властью.
“Второе наступление реформ” после принятия Конституции закончилось очень скоро. Партии демократической ориентации не сумели набрать достаточного количества голосов и оказались в Думе в меньшинстве; Е.Т. Гайдар и Б.С. Федоров предпочли уйти в отставку; в правительстве усилились позиции промышленных центристов во главе с В. С. Черномырдиным. Аграрнокоммунистическое большинство в Думе воскресило политику социального лавирования. В первой половине 1994 г. вновь потекли централизованные ресурсы в поддержку АПК. Начались подачки директорам предприятий и профсоюзам (чего стоит, например, разрешение в конце 1994 г. предприятиям, имеющим задолженность по платежам в бюджет, резервировать на своих счетах на цели выплаты зарплаты от 30 до 50% поступающих средств). Тем не менее развитие реформ продолжалось, хотя и медленно и не всегда последовательно.
Май 1994 г. Отменены квотирование и лицензирование экспорта (сохранились только спецэкспортеры; этот институт был отменен лишь в марте 1995 г.). Либерализация экспорта позволила России увеличить валютные поступления и очень понравилась МВФ. Правда, почти одновременно были существенно повышены ввозные пошлины.
Июль 1994 г. Ваучерная приватизация окончена. Указ президента провозглашает второй — денежный — этап приватизации. Убыточные предприятия предполагалось не просто продать (хотя бы и иностранцам) на радость госбюджету, но продать так, чтобы покупатели могли и захотели осуществить необходимые для этих предприятий крупные инвестиции. Однако в силу недоверия к стабильности правительственной политики этот процесс не набрал ожидаемых масштабов.
Осень 1994 г. Завершилась революция в бюджетном деле: Центробанк больше не кредитует бюджет, дефицит покрывается заимствованиями Минфина у частного капитала — российского и иностранного.
Завершение ваучерной приватизации, принятие нового таможенного тарифа, сопровождавшегося отменой экспортных квот, и “черный вторник” (11 октября 1994 г., когда рубль упал на 27% по отношению к доллару, после чего был снят председатель Центробанка РФ ), за которым последовали некоторое укрепление банковской системы, отказ от эмиссионного кредитования бюджетного дефицита, — вот основные результаты 1994 года. Основные институты рынка в стране к этому времени были созданы. Необходимо было их дальнейшее усиление и развитие.
Июль 1995 г. Введен валютный коридор (до конца года — 4300-4900 руб. за доллар США). Курс рубля перестал быть свободным. Это позволило власти накопить валюту и переключить внимание спекулятивного капитала на ценные бумаги.
Октябрь 1995 г. Правительством РФ была принята Комплексная программа стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику России. Широко разрекламированная программа, направленная на создание благоприятного инвестиционного климата, государственную поддержку инвестиционной деятельности и снижение трансакционных издержек инвесторов, не дала практических результатов.
Весна 1996 г. МВФ полностью признал российские реформы и в подтверждение этого принял решение о выделении России кредита по программе “расширенного доступа” (330 млн. долл. ежемесячно). И хотя поступления этого кредита часто задерживались и были обусловлены множеством ограничений, они позволили стабилизировать финансовое состояние хозяйства и, на какое-то время, вызвали доверие западных инвесторов. В декабре 1996 г. Минфин провел первую продажу “евробондов” на западном рынке, переведя стрелку с внутренних заимствований (ГКО, ОФЗ, ОГСЗ) на внешние.
Январь 1997 г. Либерализация рынка ГКО; расширение допуска на него нерезидентов. “Горячие деньги” устремляются в Россию. К середине лета доля нерезидентов на рынке ГКО достигла 30%.
Ноябрь 1997 г. Постоянно нараставший бюджетный кризис перерос в кризис всей финансовой системы, прежде всего, межбанковского кредита.
Май 1998 г. Обвал на финансовых рынках. Доходность ГКО стремительно растет, достигнув сначала 70-80%, потом 100% и более. Все денежные средства, в том числе и из производственного сектора идут на финансовый рынок; растет “пирамида” государственных обязательств.
17 августа 1998 г. Пирамида государственных обязательств рухнула. Решение правительства С.В. Кириенко о либерализации валютного курса, моратории на 90 дней на выплаты по ГКО нерезидентам привело к девальвации рубля (к середине ноября покупательная способность рубля упала в 2,7 раза). По существу это дефолт (одностороннее решение о реструктуризации внутреннего долга).
1999 г. В тяжелейших условиях после августовского кризиса 1998 г. начинает расширяться внутреннее производство, прежде всего импортозамещающей продукции. Впервые после 1989 г. официальная статистика отметила годовой рост ВВП на 1,5-2%.