Глава 24. Разрушение централизованного планового хозяйства. Распад СССР
К началу восьмидесятых годов в Советском Союзе сложилась военная экономика в ее крайнем проявлении: в общем объеме продукции машиностроения производство военной техники составляло более 60%, а доля военных расходов в валовом национальном продукте достигла 23%; к концу 80-х эти цифры составляли соответственно 80% и 28%. Но военная экономика — это не просто бремя огромных расходов на оборону, но и (1) акцент на тяжелую промышленность, (2) игнорирование сферы потребления, (3) изолированность народного хозяйства страны, (4) крайняя централизация и бюрократизация управления им, (5) значительная, хотя и мало заметная в условиях дефицита инфляция, (6) призывы к массовым жертвам, (7) мания преследования.
Для политического состояния общества в этот период характерна оторванность высшего руководства страны от населения, почти династически передававшего власть от одного старца другому (к началу 80-х годов средний возраст членов Политбюро ЦК КПСС достиг 70 лет). Наследовавший Брежневу Ю.В. Андропов, за плечами которого были подавление Будапештского восстания (1956 г.) и руководство КГБ (1967—1982 гг.), придя к власти в 1982 г., начал проводить мероприятия, направленные на укрепление дисциплины, но не успел многого сделать. Сменивший его К.У. Черненко уже ничего серьезного для реформирования хозяйства и общества не предпринимал (если не считать грандиозной и столь же опасной программы мелиорации и переброски северных рек).
К середине 80-х положение в стране стало таким, что никакие экономические изменения в этих условиях были невозможны без радикальных политических реформ. Вероятно, ощущение возможной потери власти верхушкой партии привело к руководству в 1985 г. М.С. Горбачева, наиболее молодого и радикально настроенного из членов Политбюро.
Несмотря на всеобщее понимание невозможности дальнейшего экономического развития без радикальных изменений всей системы хозяйственного управления, в обществе и даже среди экономистов не было полной ясности в том, каким же должен быть новый экономический механизм; не было и однозначного представления о путях перехода к новой экономической системе. Период 1985—1990 гг. стал временем вызревания радикальных экономических реформ, направленных на создание рыночного механизма, открывающего возможность интенсивного развития экономики.
Столь радикальные преобразования в экономическом механизме — переход от планово-административной системы к рынку — привели к мощнейшим политическим потрясениям, закончившимся распадом СССР, к тяжелейшему системному кризису.
Реформы 1985—1990гг.: “Гласность”, “Ускорение”, “Перестройка”. Понимая неизбежность реформ и будучи убежден, что реформы, проведенные “сверху”, могут вывести страну из кризиса сохранив руководящую роль коммунистической партии, Горбачев провозгласил “Гласность” с целью некоторой демократизации общества. Но процесс дозированной сверху гласности быстро вышел из-под контроля: ведь признать, сделать общим достоянием то, что раньше официально скрывалось, значило признать наличие не только отдельных проблем, но общего кризиса системы, который проявлялся как кризис экономический, кризис партии, ставшей копией министерской бюрократии, и кризис идеологии.
Призыв к изменениям тотчас вызвал реакцию масс, подготовленных 20 годами застоя, и сопротивление со стороны власти, раньше скрываемое. Этим противостоянием определялись глубина и темп преобразований.
Все началось с раскрепощения памяти. Ведь долгие годы страна жила в условиях дозированной сверху информации. Даже очевидные вещи не находили объяснения, а просто замалчивались. Но прошлое и настоящее настолько переплетены, что лю -бое признание ошибок прошлого тотчас вело к неприятию действующего порядка. Именно поэтому признание прошлых действий шло крохотными шагами (примером может служить история с признанием факта существования Советско-Германского пакта о ненападении и секретных приложений к нему; другой пример — постепенное, шаг за шагом в течение чуть ли не месяца, признание высшими руководителями страны дисбаланса государственного бюджета, действительной суммы военных затрат и т. д.). Тем не менее “Гласность” расшевелила самосознание общества.
Но социально-политические реформы не могут автоматически дать экономического эффекта, и партия взялась за экономику. Еще весной 1985 г. Горбачев провозгласил ускорение социального и экономического развития (что, строго говоря, не может быть выполнено одновременно) и призвал активизировать “человеческий фактор”. Зазвучали призывы мобилизовать “скрытые резервы”, добиваться максимальной загрузки оборудования, укреплять трудовую и плановую дисциплину. Результат этой кампании, совершенно не затрагивавшей производственных отношений, конечно, был нулевой.
На предприятиях распространялось рабочее самоуправление. Стали создаваться выбиравшиеся собранием трудовых коллективов советы предприятий, которые получили право избрания и увольнения директоров. По всей стране, начиная с Рижского автозавода, прокатилась кампания по выборам новых директоров.
В конце концов эта волна сошла на нет, также не дав экономического результата.
Столь же безрезультатной (но одновременно катастрофичной) была антиалкогольная кампания (1985 г.). Сокращение производства и продажи спиртных напитков на государственных предприятиях привело, с одной стороны, к ликвидации тысяч гектаров виноградников, с другой — к росту подпольного самогоноварения. А все вместе принесло значительной ущерб государству и никаких улучшений обществу. Все это показало несостоятельность традиционных кампаний и необходимость радикальной реформы.
Первой попыткой такой реформы было провозглашение “Ускорения”, направленного на преимущественное развитие научнотехнического прогресса, на повышение роли машиностроения и соответственно доли выделяемых ему капиталовложений; инициатором этой программы выступал А.Г. Аганбегян. Но, как показала практика последующих лет, это только стимулировало непроизводительные капитальные вложения. Развитие машиностроения и других отраслей промышленности, как и прежде, шло за счет потребления и социальной сферы. Мало того, несмотря на решения самого высокого уровня, действующая система централизованного планового распределения инвестиций привела не к увеличению, а к сокращению доли средств, выделенных машиностроению. В результате “Ускорение” ничего не дало.
Более радикальным было провозглашение “Перестройки”, ставившей задачу изменения форм собственности. В основе программы лежали предложения Л. И. Абалкина по развитию двух тенденций — роста самостоятельности предприятий (и соответственно сокращения власти комитетов и министерств) и создания и расширения частного сектора. Чтобы представить себе уровень радикальности этих предложений, напомним, что к этому времени частная собственность отсутствовала в стране не только как таковая, но даже как термин в хозяйственном праве.
Сама идея перестройки, не вполне еще ясная и конкретно сформулированная, большинством структур воспринималась вполне положительно, с надеждами на ослабление тотального контроля сверху и сохранение контроля над нижестоящими организациями, на получение свободы для перераспределения прибыли, узаконивания доходов (в том числе и теневых или, скажем, не всегда и не в полной мере подлежащих налогообложению). Если учесть, что системы налогообложения как таковой не существовало, а прибыль просто забиралась в бюджет по дифференцированным нормативам (в некоторых организациях до 95%), то надежды на хозрасчет привлекали практически всех.
Шаги перестройки. Еще в 1986 г. был принят Закон “Об индивидуальной трудовой деятельности”, открывший возможность совершенно легально заниматься многими видами производства товаров и услуг, не требующими специализированных площадей и оборудования. Подчеркнем, что речь не могла еще идти о привлечении наемного труда. В те годы индивидуальная трудовая деятельность (вне государственных предприятий) не стала массовым явлением и в силу сложившегося менталитета граждан, привыкших работать только на государство, и по причине значительных налогов, не говоря уже о незащищенности от местной администрации и криминальных элементов. Именно тогда в стране появился рэкет, до тех пор бывший неким диковинным явлением западного общества.
Реформирование экономики затронуло сначала лишь предприятия. В 1987 г. был принят Закон “О государственном предприятии (объединении)”, который объявлял свободу предприятиям с ориентацией на самоокупаемость. Формально — никаких планов, министерских команд; только долговременные нормативы, но и ограниченность централизованных капитальных вложений. Основными формами хозяйствования были провозглашены две модели хозяйственного расчета — предприятия сами могли выбирать любую. Первая основана на нормативном распределении прибыли предприятия и формировании фонда зарплаты в зависимости от роста объемов производства. Вторая базировалась на нормативном распределении дохода предприятия и остаточном принципе формирования величины фонда оплаты труда.
В реальности же все сохранилось — и обязательные планы, и зависимость от министерств. В планировании на смену прямым директивным заданиям пришел госзаказ, который также носил обязательный характер и наряду с конкретными показателями содержал агрегированные задания в стоимостном выражении;
госзаказ составлял 90% всего выпуска продукции (т.е. много больше, чем ранее). Экономическая ситуация в целом ухудшилась, так как сфера обмена сузилась до 10% продукции, не подлежащей госзаказу.
Изменений в деятельности ведомств и министерств не произошло. Ведь именно на них, и прежде всего на Госплан СССР, возлагалась ответственность за проведение реформы. Поэтому проводился в жизнь бюрократический вариант, подчиненный действовавшему пятилетнему плану. Экономические нормативы, разрабатывавшиеся Госпланом с министерствами, основывались на заданиях и пропорциях плана.
Именно сохранение пятилетнего плана как догмы с его чрезмерными инвестициями, с одной стороны, и некоторое расширение возможностей предприятий в самофинансировании без соответствующего повышения их ответственности, при сохранении основных функций вышестоящих органов управления, с другой, способствовали усилению материально-финансовой несбалансированности, расстройству денежного обращения, ускорившемуся спаду производства.
В сфере материального обеспечения большая часть ресурсов распределялась по-прежнему по централизованно определяемым лимитам; были введены также лимиты потребления продукции, “имеющей важное народнохозяйственное значение”. Что касается провозглашенных договорных или свободных рыночных цен, то их применение сдерживалось различными инструкциями и постановлениями, а иногда и просто запрещалось как “спекуляция” с изъятием полученной прибыли в бюджет.
В целом не изменились взаимоотношения предприятий с банками и финансовыми органами. Наблюдался рост просроченной задолженности из-за неплатежей — за 1988 г., например, в четыре раза, в том числе поставщикам — в девять раз (спустя три года рост неплатежей приписывался результатам деятельности “демократов”).
Расширение частной собственности шло и за счет кооперативов, создание которых на основании Закона “О кооперативной деятельности” (1988 г.) было разрешено в 30 видах деятельности. Честная работа кооперативов была крайне затруднена противодействием со стороны местной власти, производства (невозможно было легально достать никаких материалов), враждебности населения к частнику, воспитанной многими поколениями. К тому же налог забирал до 65% прибыли. Зато этот закон открыл возможность дельцам теневой экономики отмывать ранее нелегально полученные деньги. Для них объективно необходимый закон создавал все возможности, одновременно возводя тысячи пре-понов просто инициативным людям, не имевшим ни скопленных ранее миллионов, ни властно-номенклатурной поддержки.
Закон о кооперации вместе с остальными действиями правительства ухудшил экономическую ситуацию: резко (в 1989 г. на 10%) увеличились выплаты в условиях дефицита (производство выросло лишь на 1,7%). Все это привело к развитию бартерных отношений между предприятиями, резкому сокращению темпов развития производства, к падению уровня жизни. И это при том, что по-прежнему огромное количество продовольствия и товаров народного потребления закупалось за рубежом. Например, в 1989 г. страна закупила за рубежом 600 тыс. т мяса, 240 тыс. т сливочного и 1200 тыс. т растительного масла, почти 5,5 млн. т сахара, до 500 тыс. т цитрусовых, не говоря уже об огромных закупках зерна.
Усилилась тенденция к натурализации хозяйственных связей. Производителей интересовали не столько цена и рентабельность их продукции, сколько возможность получить в порядке прямого обмена определенные виды продукции и услуг. Предприятия, как и прежде, автоматически получали кредиты Госбанка под восполнение оборотных средств и на выплату зарплаты. Деньги в этих условиях выполняли просто расчетные функции, но отнюдь не формировали рынок товаров.
Советская финансово-кредитная система не могла поставить заслона затратному хозяйствованию. Росли товарные запасы на складах, увеличивались неплатежи. Обычной стала практика проведения взаимозачетов долгов по окончании года. К 1990 г. начались распад хозяйственных связей и кризис денежного обращения. Все это вело к росту материально-финансовой несбалансированности в народном хозяйстве и в конце концов привело советскую экономику на грань коллапса.
Правительство, как всегда, шло по пути кампаний и администрирования.
В целях повышения качества продукции на большинстве предприятий наряду с внутренним контролем была введена “гос-приемка” по образу и подобию контроля оборонной продукции: работники госприемки имели право не принимать некачественную продукцию и наказывать материально лиц, ответственных за брак. Введение госприемки вызвало сильнейшее противодействие, так как она не повлияла на улучшение качества, но привела к сокращению заработков, лишению премий.
В конце 80-х в условиях отсутствия государственной системы обеспечения, главным образом в результате сокращения органов хозяйственного управления и научно-исследовательских организаций в стране появилась безработица. Реорганизация министерств и сокращение служащих дезорганизовало связи между предприятиями, поскольку в советской системе именно министерства и организации Госснаба обеспечивали снабжение и сбыт всей продукции.
Стремление преодолеть узкие рамки заданных моделей хозрасчета толкало некоторые предприятия к переходу на аренду. В роли арендодателя выступали министерства. В конце 1989 г. вышел Закон “Об аренде и арендных отношениях”, появилась форма аренды с последующим выкупом; это уже вело к постепенной смене собственности государственной на коллективную. Началось разгосударствление сначала только небольших и средних предприятий. С 1988 г. аренда (до 50 лет) была разрешена и в сельском хозяйстве.
Летом 1990 г. были приняты “Основы гражданского законодательства СССР”, вводившие в оборот понятие ценных бумаг, и Закон “О собственности в СССР”, впервые после нэпа установивший равенство трех видов собственности — государственной, коллективной и отдельных граждан.
Тогда же были приняты новый Закон “О предприятиях” и на его основе — Положение СМ СССР “Об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью”, которые позволяли реорганизовать предприятие на основе договоренности трудовых коллективов с вышестоящими органами отраслевого управления. Еще с 1987 г. развивалась система управления предприятиями со стороны министерств “на праве полного хозяйственного ведения”. После выхода нового закона акционерная форма использовалась рядом предприятий, но наиболее активно — министерствами и ведомствами для их реорганизации в “рыночные структуры” (концерны, холдинги). В тех экономических условиях акционирование стало формой перераспределения собственности бюрократией, создав предпосылки для спонтанной номенклатурной приватизации.
Наконец, в 1991 г. был принят Закон “Об общих началах предпринимательства граждан в СССР”. Он фактически впервые допустил возможность применения наемного труда на негосударственных предприятиях.
В итоге можно констатировать, что за период после 1985 и до 1990 г. включительно произошла “революция умов”, но за эти 5-6 лет не была решена ни одна из насущных задач — ни проблема политического плюрализма, ни проблема создания рыночной экономики. А кризис тем временем нарастал, начался фиксируемый даже советской статистикой спад промышленного производства.
В целом реформа была ориентирована на ограниченный круг целей и осуществлялась некомплексно. Единственным результатом стало изменение хозяйственного механизма предприятия. Но наряду с этим сохранились отраслевые структуры, система централизованного планирования и материального снабжения. Главное — не изменились реально структура, функции и практика деятельности банков, кредитно-денежных учреждений и бюджетно-финансовой системы. Собственный отрицательный опыт реформирования привел к осознанию того факта, что нужны не просто иные методы экономического управления, а принципиально иной механизм функционирования экономики — рынок и соответственно иная социально-экономическая модель развития общества. На повестку дня встал вопрос о приватизации государственной собственности и полной либерализации экономических отношений.
Одновременно выявились вся глубина кризиса и невозможность быстрых изменений в хозяйстве. Ощущалась необходимость широкомасштабных программ. И они разрабатывались в этот период и предлагались правительству.
“Программа решительных мер” Ю.Д. Маслюкова (тогда — председателя Госплана СССР) — типично бюрократическая программа резкого увеличения поставок товаров народного потребления (уже в 1990 г. — на 12%) в рамках стандартной плановой системы и оптовой торговли, которая должна была бы заменить централизованное материально-техническое снабжение.
“Программа построения рыночного хозяйства” Л.И. Абалкина (умеренно-радикальная) предусматривала создание рыночной экономики в течение 5 лет — 1990—1995 гг. Ее основные элементы:
— реформа ценообразования и социальных компенсаций;
— закрытие всех убыточных предприятий или их преобразование в арендные, кооперативные, акционерные общества;
— создание нового экономического механизма, ликвидация неприбыльных колхозов и совхозов;
— оздоровление финансов и антимонопольная политика.
“Программа 400 дней” Г.А Явлинского и более известная, подготовленная при его участии “Программа 500 дней” С.С. Шаталина, обязательными условиями которых провозглашались наличие федеративного договора между республиками, широкомасштабная приватизация государственной собственности и освобо -ждение цен.
Однако правительство не проявило склонности к радикализму — была принята программа Н.И. Рыжкова, ориентированная на “планово-рыночную экономику”. Это и понятно (хотя непонятно — как можно совместить план и рынок). Правительство представляло себе масштаб потрясений, которые вызвали бы радикальные реформы. Другими причинами были идеологические шоры, сопротивление аппарата — 18 млн. ч., каждый из которых имел фактические или потенциальные выгоды от обладания властью и дополнительные доходы, обусловленные существованием дефицита в экономике. Но, возможно, самой главной причиной была апатия населения, которое в течение 70 лет учили презирать все, что движет рыночной экономикой.
Распад политической и экономической системы Союза. К началу 90-х годов экономика Советского Союза находилась в глубочайшем кризисе, накапливавшемся еще с начала 70-х. Материально-финансовая несбалансированность углублялась с каждым днем, на всех товарных рынках ощущался тотальный дефицит, усиливалась натурализация хозяйственных связей. В декабре 1990 г. месячная инфляция перешла 10%-ю отметку. Дезинтеграция промышленности подталкивалась ослаблением союзной системы отраслевого управления, шла регионализация экономических отношений.
Серьезнейшая причина кризиса, помимо естественных трудностей перехода к рыночной экономике, заключалась и в просчетах финансовой и ценовой политики 1988—1990 гг. Разбухание денежной массы, рост доходов населения при сохранении административного контроля над ценами привели к подрыву денежной системы, бегству от рубля, натурализации обмена и развитию бартера. К 1988 г. на сберегательных книжках населения скопилось почти 300 млрд. руб., а товарные запасы составляли 81 млрд. руб. Село, как и в 1929 г., оказалось наиболее переполненным деньгами в результате постоянных дотаций (только за 1990 г. аграрно-промышленный комплекс получил дотаций на сумму около 100 млрд. руб.); в этих условиях сельхозпредприятия просто не были заинтересованы в наращивании объемов производства.
Все процессы реформирования происходили на союзном уровне, оставляя республиканским органам роль исполнителей. Такая организация работы, безусловно, повлияла как на выработку, так и на содержание мероприятий реформы, привела к затягиванию сроков их осуществления, а на определенном этапе способствовала усилению центробежных сил в союзной экономике.
Первые со времени начала перестройки выборы в Верховный Совет СССР состоялись еще в 1989 г. в условиях сохранения реальной власти у прежней номенклатуры, непонимания населением степени грядущего преобразования страны и общества, всей глубины политического и экономического кризиса и перспектив выхода из него. В период работы этого состава Верховного Совета СССР развернулась борьба за выяснение истинного положения дел и выработку общих направлений развития страны. Результативность работы Верховного Совета СССР была крайне низкой.
Заметно иначе работал избранный годом позже Верховный Совет РСФСР, провозгласивший независимость России. Он обсуждал и принимал более радикальные законы, необходимые для формирования рыночных отношений. В период параллельного существования Верховных Советов СССР и РСФСР (1990-й и первая половина 1991 гг.) сложилось противостояние двух Советов (союзного и российского) и принимаемых ими законов, причем ведущую роль в этих процессах играл Верховный Совет РСФСР.
На уровне Союза экономическая деятельность правительства была сосредоточена в основном на денежном обращении (конфискационная политика была направлена на изъятие денег) при неизменности экономических отношений по существу. В январе 1991 г. были неожиданно изъяты из оборота и заменены новыми 50- и 100-рублевые купюры старого образца. 1 апреля 1991 г. под руководством В.С. Павлова была проведена денежная реформа, в ходе которой были пересмотрены все цены. В результате цены на все товары выросли в 2-5 раз; зарплата же увеличилась лишь на 20—30%. Правда, при этом впервые после 20-х годов были официально введены в оборот понятия различных видов цен — наряду с государственными допускались также договорные, кооперативные, цены черного рынка.
Все это, конечно, не способствовало ни развитию хозяйства и повышению уровня жизни, ни установлению объективных отношений как между предприятиями, так и между регионами и союзными республиками. В результате в апреле 1991 г. после Но-во-Огаревского совещания Советский Союз перестал существовать де-факто. Хотя формально продолжали существовать Верховный Совет СССР и его президент. Роль организатора рыночных отношений взяла на себя Россия, одновременно приняв на себя все международные обязательства и долги Союза.
Летом 1991 г. была выдвинута подготовленная под руководством Г. Явлинского и профессора Гарварда Г. Аллисона программа “Согласие на шанс”, предлагавшая проведение политической и экономической реформ в 1991—1997 гг. Политическая часть программы предполагала подписание республиками союзного договора и новой конституции, создание экономического союза с едиными правовым режимом, таможенным пространством, денежным хозяйством, условиями функционирования предприятий. Экономическая программа включала создание единых органов управления, приватизацию, структурную перестройку промышленности и конверсию оборонных производств с помощью западных кредитов. Однако все закончилось лишь обсуждением этой программы в прессе. Вместо нее 18 октября 1991 г. был денонсирован Союзный договор 1922 г. и подписан руководителями восьми союзных республик Договор об экономическом сообществе, положивший начало Союзу Независимых Государств (СНГ).
Все, что изложено далее, относится к экономической истории уже другого государства — Российской Федерации.
Рекомендуемая литература
1. Боханов А.Н., Горинов М.М., Дмитренко Б.П.История России. XX век. М., 1996.
2. Берт Н. История советского государства 1900—1991 гг. М., 1992.
3. Гайдар ^./.Сочинения. Т. 1, 2. М., 1997.
4. Геллер М, Некрт А. Утопия у власти. История Советского Союза от 1917 г. до наших дней. Кн. 2. М., 1995.
5. Мау Б.А. Экономика и власть. 1985-1994. М., 1995.
6. Ослунд А. Россия: рождение рыночной экономики. М., 1996.
7. Сакс Дж. Рыночная экономика и Россия. М., 1994.
8. Тимошина Т.М. Экономическая история России. Уч. пос. / Ред. Н. Чепурин. М., 1998.
9. Шмелев Н.П., Попов Б.Б. На переломе. Экономическая перестройка в СССР. М., 1989.
10. Экономика переходного периода. М., 1995.
Раздел III
ПЕРЕХОД К ИНТЕНСИВНОМУ РАЗВИТИЮ ЭКОНОМИКИ
Часть 8Становление рыночного хозяйства (1991-1996 гг.)
Часть 9
Российская экономика в конце XX в.
Часть 8