Муниципальный заказ в бюджетном процессе
Казначейское исполнение местного бюджета в настоящее время осуществляется в разных муниципальных образованиях по одной из двух схем.
Первая схема предусматривает создание в муниципальном образовании своего муниципального казначейства, как правило, в составе финансового органа администрации. Распорядители бюджетных средств открывают в муниципальном казначействе лицевые счета. Казначейство играет роль кассира всех распорядителей и получателей бюджетных средств.
Оно проверяет правильность заявок распорядителей бюджетных средств на финансирование расходов, их соответствие бюджетной росписи и оплачивает счета поставщиков. На расчетные счета бюджетных организаций перечисляются только расходы на заработную плату работников.
Вторая схема предусматривает заключение соглашения о кассовом обслуживании исполнения местного бюджета с территориальным органом Федерального казначейства или казначейства субъекта РФ. Данные органы не вправе отказать муниципальному образованию в заключении такого соглашения.
Переход на казначейское исполнение бюджета сложная процедура, требующая создания соответствующих компьютерных программ и баз данных о распорядителях и получателях бюджетных средств, обучения персонала. В настоящее время на рынке программных продуктов присутствует несколько программ казначейского исполнения местных бюджетов, разработанных разными внедренческими организациями.
Каждый из продуктов имеет достоинства и недостатки; при этом муниципальные образования внедряют у себя разные модели. Отсутствие унифицированного программного обеспечения приведет к негативным последствиям, осложняя обмен информацией.
Муниципальный заказ в бюджетном процессе
При рассмотрении в разделе 6.7 вопросов организации муниципального заказа обращалось внимание на его связь с бюджетным процессом, а муниципальный заказ в широком понимании характеризовался как идеология формирования и исполнения расходной части бюджета. Переход на казначейское исполнение бюджета придает этой связи новый аспект.
Действительно, при казначейском исполнении бюджета стоимость каждой позиции муниципального заказа уже внесена в базу данных бюджетной росписи. При заключении конкретного муниципального контракта осуществляется автоматизированная сверка суммы контракта с предусмотренной в бюджетной росписи и блокируется заключение контрактов, превышающих выделенные лимиты ассигнований.
Схема взаимосвязи муниципального заказа с исполнением бюджета представлена на рис. 6.9.3.
Реализация такой схемы требует соответствующей доработки программного обеспечения казначейского исполнения бюджета, но позволяет установить надежный контроль за обоснованностью муниципальных контрактов и финансированием обязательств бюджета по их оплате.
Муниципальный кредит
Эффективным инструментом муниципальной финансовой политики может быть использование финансово-кредитных отношений. Согласно Федеральному закону 2003 г. муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в т. ч. за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством.
Бюджетный кодекс РФ определяет, что органы местного самоуправления имеют право на заключение кредитных соглашений и договоров, получение муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг (муниципальные облигации, жилищные сертификаты), получение бюджетных ссуд и бюджетных кредитов из бюджетов других уровней, выдачу муниципальных гарантий. В этих случаях у муниципального образования возникает муниципальный долг.
Итоги раздела III характеризуют баланс доходов и расходов. В разделе IV отражены источники покрытия дефицита бюджета.
При разработке сводного финансового баланса территории используются данные местных экономических, финансовых, налоговых, статистических органов, функциональных подразделений территориальных органов государственной власти, экономические нормативы и лимиты по основным показателям развития территории, данные местного бюджета, балансов доходов и расходов всех предприятий и организаций, расположенных на территории.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы цели и задачи муниципальной финансовой политики?
2. Какие инструменты могут быть использованы при реализации муниципальной финансовой политики?
3. Каковы основные этапы бюджетного процесса в муниципальном образовании?
4. Чем характеризуется казначейское исполнение местных бюджетов?
5. Какое влияние может оказать казначейское исполнение бюджета на организацию работы по муниципальному заказу?
6. Какими правами обладает муниципальное образование в сфере финансовокредитных отношений?
7. Для чего нужен сводный финансовый баланс территории муниципального образования?
Хозяйственная кооперация и внешние экономические связи муниципальных образований. Межмуниципальная хозяйственная кооперация
Муниципальные образования могут решать многие экономические проблемы совместно и более эффективно. Межмуниципальная хозяйственная кооперация позволяет снизить стоимость продукции для муниципальных нужд за счет сооружения и эксплуатации более крупных совместных объектов, получения одними муниципальными образованиями продукции и услуг с предприятий и учреждений, расположенных на территории близлежащих муниципальных образований, увеличения масштабов производства товаров и услуг.
В зарубежной практике межмуниципальная хозяйственная кооперация получила широкое развитие и осуществляется в различных формах (табл. 6.10.1).
При кооперации небольших муниципалитетов с крупным для координации сотрудничества создается единый орган, в который входят представители всех заинтересованных муниципалитетов. Государство не контролирует такую кооперацию. При совместном решении общих вопросов создается руководящий орган с участием всех муниципалитетов. В некоторых случаях он обладает полномочиями по утверждению бюджета, тогда как в других случаях это делают местные органы участвующих в соглашении муниципалитетов.
Совместное строительство и эксплуатация хозяйственных объектов и создание управляющих компаний особенно эффективны в сферах инфраструктуры, требующих крупных инвестиций.
Практика использования межмуниципальной кооперации за рубежом характеризуется как достоинствами, так и недостатками. С одной стороны, кооперация позволяет эффективно и гибко решать определенные договором задачи. Услуга, приобретенная с помощью кооперации, обходится муниципалитету дешевле, чем ее самостоятельное производство.
С другой стороны, возникают проблемы компетенции и ответственности. Так, у принимающих участие в кооперации местных советов меньше возможностей по самостоятельному управлению совместным предприятием, чем в случае, если бы этим предприятием руководил сам муниципалитет. Общественности также труднее вникнуть в суть дела.
Решение многих задач независимыми межмуниципальными компаниями может ограничить свободу действий участвующих в кооперации муниципалитетов. Возникают сложности, которые не всегда можно разрешить силами двух муниципалитетов, участвующих в соглашении.
Муниципалитет, приобретающий услугу у другого муниципалитета, не в состоянии влиять на ее качество (например, на выбор интерьера и порядок эксплуатации лечебницы). Поэтому многие из соглашений по межмуниципальной кооперации должны утверждаться государственными инстанциями.
Во многих странах основным направлением межмуниципальной кооперации служат совместные строительство и содержание объектов, обслуживающих несколько соседних муниципалитетов. В этом случае создаются специальные округа по содержанию соответствующих объектов, границы которых не совпадают с границами муниципалитетов.
Широко известны школьные округа, а также водохозяйственные и иные специализированные межмуниципальные округа.
В России правовая база для межмуниципальной хозяйственной кооперации отсутствует и почти нет практического опыта. Однако такие возможности откроются после вступления в силу Федерального закона 2003 г. Законом предусмотрено, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.
Для совместного решения социальных задач представительные органы муниципальных образований могут учреждать межмуниципальные некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.
Все перечисленные общества и организации подлежат государственной регистрации в соответствии с действующим законодательством и функционируют в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ.
Внешние экономические связи муниципальных образований
Многие города активно участвуют в международных экономических связях, как с целью закупок ряда необходимых товаров (подвижной состав транспорта, медикаменты, медицинское оборудование и многое другое), так и для привлечения инвестиций.
Для реализации внешних экономических связей в администрациях городов могут создаваться особые структурные подразделения. Основные этапы деятельности местной администрации при проведении закупок по импорту показаны на рис.
6.10.1.
меж-дународников и созданию условий для повышения квалификации специалистов, работающих в области внешнеэкономической деятельности и международных связей;
¦ поддержка научных исследований и мероприятий, направленных на изучение внешнеэкономической деятельности и международных связей города, процесса привлечения инвестиций, изучение рынков сбыта и т. п.
Еще одно из направлений внешних экономических связей российских городов создание совместных предприятий. Это позволяет привлекать инвестиции в создание или реконструкцию необходимого для города объекта, а зарубежным инвесторам получать выгодные заказы и долю в прибылях или часть производимой продукции.
В ряде городов созданы представительства инофирм.
Опыт кооперационных и внешних экономических связей российских муниципальных образований еще невелик, ио достигнутые результаты позволяют надеяться на расширение этой сферы деятельности и повышение ее эффективности.
Вопросы для самоконтроля
1. В чем основные преимущества межмуниципальной кооперации?
2. Каковы основные формы межмуниципальной кооперации за рубежом?
3. Какие проблемы возникают в межмуниципальном хозяйственном сотрудничестве?
4. Какие возможности межмуниципального экономического сотрудничества открывают нормы Федерального закона 2003 г.?
5. Каковы направления внешнеэкономической деятельности органов местного самоуправления?
Организационные формы комплексного управления экономикой и финансами муниципального образования
Широкий круг экономических проблем, решаемых органами местного самоуправления, реализация муниципальной экономической политики требуют создания соответствующих организационных структур. Функции некоторых из подобных структур рассматривались в предыдущих разделах.
Здесь излагается вопрос о системном руководстве и комплексном управлении муниципальной экономической политикой.
Как отмечалось, за последние годы для выполнения новых экономических функций в местных администрациях появились новые организационные структуры: по управлению имуществом, земельными ресурсами, по инвестиционной политике, по налоговой, ценовой и тарифной политике, по работе с промышленными и предпринимательскими структурами, по муниципальному заказу, по казначейскому исполнению бюджета, по внешним экономическим связям и т. п. Реже встречаются такие новые структуры, как служба стратегического развития, единая служба управления недвижимостью, структурные подразделения, отвечающие за привлечение и эффективное использование заемных средств. Эти новые подразделения должны так или иначе сочетаться с прежними организационными структурами администраций.
В связи с развитием рыночной инфраструктуры на территории муниципальных образований возникают такие финансово-экономические институты различных форм собственности, как банки, страховые компании, пенсионные фонды, лизинговые компании, залоговые фонды, аудиторские, консалтинговые фирмы и т. п., взаимодействие с которыми для местной администрации необходимо.
Функционирование в составе администрации и вне ее множества разнообразных (в т. ч. новых) организационных структур, так или иначе воздействующих на формирование муниципальной экономической политики, поставило вопрос о том, кто отвечает за эту политику в целом, обеспечивая ее координацию, целенаправленность и эффективность.
В муниципальных образованиях этот вопрос решается по-разному. Немаловажную роль играют и личностные факторы, например профессиональная квалификация самого главы администрации и его заместителей.
Из всего многообразия существующих структур местных администраций и методов координации экономической политики муниципального образования можно выделить четыре принципиальных схемы.
Децентрализованная, Планово-экономическая служба, финансовая служба, управление имуществом, управление инвестициями, работа с промышленностью и предпринимателями являются независимыми друг от друга структурными подразделениями и находятся в подчинении непосредственно главы администрации и разных его заместителей. Роль координатора экономической политики при этом неизбежно ложится на главу администрации.
В основном децентрализованная, но с усиленным комитетом (управлением, департаментом) экономики. В ведение последнего передаются некоторые дополнительные функции: инвестиционная политика, работа с предпринимательством, потребительский рынок и т. п.
Частично централизованная на уровне влиятельного заместителя главы администрации по экономике с координирующими функциями. В его ведении находятся вопросы собственно экономики, промышленности и т. п., иногда весь блок вопросов перспективного развития муниципального образования, использования земель, взаимодействия с банковскими и иными коммерческими структурами.
Но управление имуществом и финансовый орган местного самоуправления этому заместителю не передаются.
Полностью централизованная. Первый заместитель главы администрации управляет всем экономическим блоком, включая экономику, финансы и недвижимость.
Большинство муниципальных образований используют вторую и третью из названных схем в различных модификациях. Однако наиболее рациональной представляется централизованная схема управления экономическим блоком, ибо только при этой схеме в муниципальном образовании создаются наилучшие условия для системного планирования и координации экономической политики, включая:
¦ целевую направленность муниципальной экономики на повышение качества и эффективности оказания муниципальных услуг населению;
¦ концентрацию на решении этой задачи всех ресурсов территории, включая объекты муниципальной собственности и ресурсы хозяйствующих субъектов;
¦ обеспечение поддержки немуниципального сектора экономики;
¦ увязку экономического и финансового планирования;
¦ увязку решения текущих и перспективных задач.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие организационные структуры участвуют в управлении муниципальной экономикой?
2. Как обосновать выбор наиболее рациональной организационной структуры управления муниципальной экономикой?
УПРАВЛЕНИЕ КОМПЛЕКСНЫМ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Цель данной главы познакомить читателя с методами прогнозирования и планирования комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, управления инвестиционными процессами и градостроительной деятельностью на муниципальном уровне. Рассматриваются вопросы анализа социально-экономического положения, прогнозирования и стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования, реализации планов развития с помощью целевых программ, привлечения инвестиций в социально-экономическое развитие муниципального образования, организации градостроительства как важнейшего компонента развития территории.
Результатом изучения главы должно быть овладение методами и практическими навыками прогнозирования и планирования социально-экономического развития территорий.
Условия и факторы социально-экономического развития муниципального образования. Постановка задачи
Выше отмечалось, что муниципальное образование как сложная социально-экономическая система должно одновременно обладать и устойчивостью к неблагоприятным внешним воздействиям, и нацеленностью на благоприятные изменения, т. е. на развитие, причем устойчивое. Управление состоянием муниципального образования позволяет поддерживать на достигнутом уровне все системы его жизнеобеспечения, объемы и качество муниципальных услуг.
Управление развитием нацелено на повышение этого уровня при заданной генеральной цели муниципальной деятельности: повышение качества жизни населения.
Управление состоянием и управление развитием две взаимосвязанных стороны муниципального управления. .
В предыдущих главах при характеристике управления отдельными сферами муниципальной деятельности так или иначе затрагивались вопросы развития. Настоящая глава посвящена вопросам управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования.
Обеспечение устойчивого социально-экономического развития муниципального образования включает в себя ряд взаимосвязанных и последовательно решаемых задач (рис. 7.1.1).
развития муниципального образованияэкономического
Исходной базой для планирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования является анализ внутренней и внешней среды. Анализ существующей социально-экономической ситуации в муниципальном образовании позволяет делать выводы о внутренних ресурсах, возможностях, направлениях и перспективах его социально-экономического развития.
Анализ внешних условий развития, включая общую социально-экономическую ситуацию в государстве, состояние нормативно-правовой базы, систему и подходы к управлению социально-экономическим развитием в России и конкретном регионе, позволяет диагностировать и учитывать те проблемы, с которыми можно столкнуться при разработке и реализации планов и программ развития муниципального образования.
Взаимосвязь социально-экономического развития государства и муниципальных образований
В основе социально-экономического развития СССР лежали государственные пятилетние планы, составной частью которых были планы развития макрорегионов, отраслей народного хозяйства, территориально-производственных комплексов, республик, краев и областей и отдельных локальных территорий (нынешних муниципальных образований). Эти планы были увязаны по срокам, объемам выделяемых капитальных вложений, мощностям строительных организаций, поставкам оборудования и т. д. Основные мероприятия планов развития финансировались и осуществлялись соответствующими министерствами и ведомствами.
Для городов разрабатывались и утверждались генеральные планы развития на срок до 15-20 лет. Хотя эти планы зачастую вели к неэффективному использованию ресурсов в угоду отраслевым интересам и практически никогда не выполнялись в полном объеме, они все же служили определенными ориентирами развития.
При переходе к рыночной экономике и многообразию форм собственности прежняя система всеобщего директивного планирования социально-экономического развития страны и отдельных территорий была разрушена. В начале 1990-х гг. был выдвинут тезис о несовместимости рынка и плана. Однако к настоящему времени надежда только на рыночные силы иссякла, а в странах с развитой рыночной экономикой стратегическое планирование уже давно выступает действенным инструментом государственного регулирования экономики и социального развития.
Планомерное развитие общества одно из основных достижений человеческой цивилизации. С помощью стратегического планирования и программно-целевого подхода обеспечивается комплексность развития всех звеньев хозяйственной системы.
Управление социально-экономическим развитием России регулируется Федеральным законом О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития Российской Федерации. В законе содержатся положения о необходимости проведения на федеральном и региональном уровнях работ прогнозно-аналитического характера, формирования концепций и программ развития.
Закон установил, что результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти конкретных решений в области социально-экономической политики государства. Наиболее важные его положения могут и должны быть применены для разработки прогнозов, концепций и программ комплексного социально-экономического развития на муниципальном уровне.