Подходы к государственному стимулированию экономического роста.
В вопросе о возможности воздействия государства на темпы экономического роста существуют противоречивые подходы. Так, Р. Солоу предполагает, что одним из вкладов современной теории роста являлось введение табу на проигрышные рассуждения о политике, направленной на изменение темпов роста. Вместе с тем Солоу предполагает возможность такого воздействия, изменяя темпы роста с помощью инструментов фискальной и монетарной политики. Основное направление воздействия - изменение уровня занятости и воздействие на величину капиталовооружености с целью достижения золотого правила.
Важным является также то, как и каким темпом можно достигнуть этого.
Вместе с тем развитие эндогенных теорий роста способствовало тому, что наметились инструменты воздействия с помощью государства на темпы роста и его качество. Ориентация на повышение темпов роста российской экономики стало главной задачей экономической политики. В рамках научных и общественно-политических дискуссий предлагался ряд механизмов государственного воздействия.
Рассмотрим их подробнее.
Подход С. Глазьева ставит во главу угла привлечение средств в производственную сферу. Это должно было осуществляться путем предоставления со стороны Центрального банка кредитов
платежеспособным предприятиям через коммерческие банки под залог векселей платежеспособных предприятий. Такой квази-кейн-сианский механизм должен был бы привести к снижению рыночной процентной ставки до уровня рентабельности обрабатывающей промышленности.
Вместе с тем основным препятствием для банковских инвестиций является не уровень процентной ставки, а связанные с кредитованием реального сектора высокие риски. К причинам столь высоких оценок рисков можно отнести непрозрачность корпоративных финансов, обремененность предприятий старыми долгами, общую экономическую нестабильность и низкий уровень соблюдения контрактного права.
Другой подход делает упор на стимулирование внутреннего спроса. В частности, в подготовленном Банком России в конце 1999 года предварительном варианте Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2000 г. предлагалось стимулировать одновременно потребительский и инвестиционный спрос.
Для решения первой задачи предлагалось принимать дополнительные меры по повышению доходов населения как со стороны государства, так и со стороны предприятий. Возможные способы стимулирования инвестиций включали: уменьшение налогообложения прибыли, расходуемой в целях накопления, широкое использование инвестиционных налоговых льгот, поддержку перспективных инвестиционных проектов посредством предоставления государственных гарантий, обеспечения кредитной поддержки, страхования, долевого участия, создания специальных финансовых институтов развития.
Вопрос стимулирования потребительского и инвестиционного спроса также связан с проблемами риска. В этом плане задача государства заключается в принятии на себя риска в тех сферах, которые не могут быть реализованы в частном секторе. Сюда относится прежде всего кредитование крупных долгосрочных проектов, потенциально являющихся высоко перспективными (таких, как разработки в авиастроении), или же ипотечное льготное кредитование социально незащищенных слоев населения.
При этом следует учитывать опасность мягких бюджетных ограничений, поскольку в случае отсутствия своевременности и полноты возврата средств эффект такого стимулирования может оказаться даже отрицательным.
Достаточно интересным представляется подход к стимулированию развития экономики, представленный в проекте Основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Выход на траекторию устойчивого роста ставится здесь как одна из главных целей экономической стратегии, а в качестве средств предлагается широкий набор мер, главными составляющими которых служат налоговая реформа и глубокие структурные и институциональные преобразования. Фактически идеология данной программы схожа с концепцией современного либерализма, поскольку достижение устойчивого роста возможно путем формирования благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата при обеспечении высокого уровня экономической свободы.
Это включает обеспечение гарантий прав собственности, равных и справедливых условий конкуренции, снятие административных барьеров на пути ведения бизнеса, движения труда и капитала, проведение ответственной бюджетной и денежной политики.
Данная среднесрочная программа правительства не была окончательно реализована, хотя отдельные ее элементы, прежде всего налоговая реформа, прошли далеко вперед. Вместе с тем стоит обратить внимание на один важный аспект, присутствующий в программе и являющийся источником ее внутренней противоречивости. Так, в ней придается большое значение укреплению государственных институтов: судебной системы, государственного контроля. С другой стороны, в рамках реформы бюджетной политики ставится задача резкого сокращения не только неисполнимых бюджетных обязательств, но и фактических государственных расходов (с 36 % ВВП в 2000 году до 32-33 % ВВП в последующие 5 лет и далее до 30 % в долгосрочной перспективе).
Это связано с широкой научной дискуссией о воздействии той или иной величины государственных расходов на экономический рост. Рассмотрим ее подробнее.
13.2. Государственные расходы и экономический рост.
Вышеназванная тенденция к сокращению государственных расходов в Российской Федерации идеологически основывалась на подходе А. Илларионова. Он считает одним из главных отрицательных последствии вмешательства государства в экономику осуществление им широких внутренних и внешних заимствований и чрезмерную величину государственного долга.
Рост государственного долга, на взгляд Илларионова, неизбежно влечет за собой инвестиционный кризис, проявляющийся следующим образом.
1) Осуществляя заимствования на внутреннем рынке, государство лишает частный сектор ресурсов, которые могли быть использованы в качестве производственных инвестиций. Заимствования приводят к росту процентных ставок в смежных секторах рынка, что делает кредиты слишком дорогими для заемщиков, сводя на нет возможность инвестирования банковского капитала в реальный сектор (срабатывает так называемый эффект вытеснения государственными расходами частных инвестиций).
2) Обслуживание внешнего долга ведет к чистым вычетам из национальных финансовых ресурсов. Так, в частности, Илларионовым приводятся данные, согласно которым в 1992-1995 гг. фактические расходы по обслуживанию и погашению внешнего долга постоянно возрастали - с 1,3 до 6,7 млрд дол. Причем более ускоряющимися темпами по сравнению с динамикой ВВП происходил темп спада капиталовложений. Так, в 1993 году темпы спада капвложений превосходили темпы спада ВВП в 1,4 раза, в 1994 году - в 1,9 раза, в 1995-1996 гг. - в 2,8-3,2 раза.
C его точки зрения, исходя из этих данных, вывод о негативном влиянии государственного долга на макроэкономическую динамику представляется очевидным.
А. Илларионов для оценки степени воздействия государства на экономику предлагает сравнить, с одной стороны, размеры государства, выражающиеся в объеме контролируемых им финансовых ресурсов, а с другой - изменение экономической эффективности в зависимости от размеров государства.
Таким образом, с его точки зрения, выгода или ущерб от деятельности государства является функцией от двух переменных: объема контролируемых государством ресурсов и степени эффективности их использования. Характер воздействия государственной деятельности на эффективность национальной экономики можно оценить косвенным образом - по масштабам роста (сокращения) национального продукта в результате изменения государственных расходов.
На взгляд Илларионова, выделяется три направления воздействия государства на экономику.
1) Устанавливая законы, правила и т. д., выступая в качестве регулятора поведения хозяйствующих субъектов, государство воздействует на движение частных финансовых ресурсов. В этом случае результатом государственного регулирования будет разница между суммарными доходами и расходами частного сектора, вынужденного соответствовать требованиям, устанавливаемым государством.
2) Часть ресурсов, изымаемых государством из частного сектора с помощью налогов и займов, государство вновь возвращает в негосударственный сектор, перераспределяя ресурсы. В этом случае доход (ущерб) от такого перераспределения заключается в изменении эффективности использования ресурсов по сравнению с возможной эффективностью их использования без его вмешательства.
Объем перераспределяемых ресурсов равняется суммарной величине государственных трансфертов и инвестиций.
3) Часть изымаемых из частного сектора ресурсов государство использует на свое содержание и производство общественных благ - услуг в области национальной безопасности, образования, внешней политики и т. п. В этом случае экономический ущерб от деятельности государства будет эквивалентен сумме дополнительного государственного потребления сверх уровня, необходимого для производства общественных благ и дополнительных трансакционных издержек, которые частный сектор вынужден нести в силу отсутствия производства либо низкого качества произведенных государством общественных благ.
Указанные выше расходы на государственное потребление, обслуживание и погашение государственного долга, а также трансакционные издержки частных компаний, компенсирующие неэффективность исполнения государством своих функций, являются прямым вычетом из общественного благосостояния.
Для проверки воздействия государственной нагрузки на эффективность экономики Илларионовым сравниваются величины дефицита государственного бюджета и государственных расходов с темпами прироста ВВП. Значительные размеры дефицита и государственных расходов в 1992 году сопровождались самым глубоким спадом производства. Резкое сокращение масштабов государственной деятельности в 1995 году привело к значительному уменьшению спада производства.
В 1996 году возросли и дефицит, и государственные расходы, что привело к увеличению темпов снижения ВВП. Таким образом, Илларионов делает вывод о наличии отрицательной обратной связи между величиной государственных расходов и темпами роста производства.
В качестве инструментов при осуществлении стратегии роста экономики им называется значительное сокращение государственных расходов, прежде всего на социальные нужды, государственное управление, дальнейшая приватизация большинства государственных предприятий, проведение военной, аграрной, коммунальной реформ.
Однако ряд отечественных экономистов, в частности Л. Фридман, М. Видясов, В. Мельянцев, а также Е. Гурвич, придерживаются несколько иной точки зрения. Так, ими оспаривается утверждение о существовании прочной отрицательной связи показателей доли госрасходов и динамики ВВП.
Также, на их взгляд, нет оснований считать, что увеличение в развитых странах доли госрасхо-дов до 37-45 % ВВП само по себе обусловило (даже при увеличении налоговой нагрузки) существенное торможение экономического роста. Вместе с тем ими отмечается, что существенное превышение величины доли государственных расходов в ВВП показателя 55-65 % (что наблюдалось, в частности, в Швеции, Исландии) могло негативно отразиться на динамике ВВП в связи с действием эффекта вытеснения.
В каждой стране существует свой подход к вопросу оптимального уровня величины госрасходов в ВВП: в США и Японии ниже, в Европе выше, поэтому нельзя, на взгляд авторов, делать однозначный вывод об оптимальном для данной экономической системы уровне доли государственных расходов в ВВП. Ведь полученные таким образом содержательные и высокоинформативные результаты при упрощенном подходе к их интерпретации могут неправомерно получить статус нормативных и даже директивных.
С нашей точки зрения, также нельзя говорить о том, что государственные расходы являются безусловным тормозом экономического роста. Государственные расходы на эффективное управление и поддержание социальной инфраструктуры способствуют созданию атмосферы рациональных ожиданий и снижению трансакционных издержек у производителей и потребителей.
Они положительно влияют на экономическое развитие по нескольким направлениям. Во-первых, расходы на образование и здравоохранение повышают эффективность экономики за счет улучшения качества человеческого капитала. Во-вторых, государственные капиталовложения, наряду с частными, вносят важный вклад в экономическое развитие. При этом наиболее эффективными признаются те капиталовложения, которые не заменяют, а дополняют частные. Это относится в первую очередь к инвестициям в производственную инфраструктуру общего пользования (прежде всего транспорт и связь), где рынок не обеспечивает достаточного количества вложений, устраняя несовершенство рынка, его провалы.
Наконец, расходы на обеспечение законности и общественного порядка защищают права собственности и тем самым служат необходимым и важным условием функционирования рыночной экономики.
Ряд моделей эндогенного роста, в частности Бэрроу и Сала-и-Мартин, а также Ребело приходят к выводу, что зависимость темпов экономического роста от государственных расходов имеет вид горба: излишне большие расходы требуют чрезмерно высоких налогов, которые угнетающе действуют на рост. Однако слишком сильное сокращение государственных расходов приводит к тому, что ряд необходимых функций государства не выполняется, что снижает темпы роста.
Таким образом, равно вредны как чрезмерно высокие, так и чрезмерно низкие налоги, детерминирующие соответствующую величину государственных расходов.
Таким образом, эмпирическое измерение влияния уровня государственных расходов на рост дает противоречивые результаты. В одних работах для государственного потребления получается отрицательная связь с ростом, в других такая связь отсутствует, а отдельные авторы находят даже положительную связь.
Вместе с тем практически во всех исследованиях обнаруживается сильное положительное влияние на рост государственных инвестиций в ключевые отрасли экономики. Некоторые авторы, в частности Истерли и Ребело, сообщают также о значительном влиянии государственных инвестиций на частные.
Базирование стратегии экономического роста на резком сокращении государственных расходов противоречит общемировой тенденции опережающего роста доли государственного потребления в ВВП по сравнению с ростом ВВП, известной как закон Вагнера. В особенности растут государственные расходы на здравоохранение и образование.
Сокращение государственных расходов целесообразно только тогда, когда их уровень завышен по сравнению с оптимальным. Однако вовсе не очевидно, что такая ситуация имеет место в России. Так, С. Гомулка считает, что благоприятная для инвестиций и роста макроэкономическая среда включает, наряду с другими условиями, поддержание расходов бюджета в диапазоне от 30 до 40 % ВВП. Он приводит данные о том, что средний уровень таких расходов в странах с переходной экономикой Центральной и Восточной Европы (наиболее успешно по всем показателям преодолевшим период реформ, таких, как Словения, Чехия, Польша, Венгрия) составил в 1997 году и 1998 году в среднем 43 % ВВП (отклонение 3 %) при средних темпах роста 4,6 и 3,9 %. В выборке из 15 стран с переходной экономикой государственное потребление составляло в 1995 году в среднем 18 % ВВП, что превосходило уровень России (17 %). Большинство успешно реформировавшихся стран (за исключением Венгрии) имели, по этим данным, уровень государственного потребления выше, чем Россия: Польша - 18 % ВВП, Словакия, Словения, Чехия - по 20 %, Эстония - 21 %. И, напротив, страны с таким же, как у России, или более низким государственным потреблением чаще относились к группе с худшими показателями экономической динамики: Болгария имела потребление на уровне 17 % ВВП, Македония и Румыния - 14 %, Азербайджан - 14 % и Албания - 12 % ВВП.
Таким образом, нельзя исключить вероятность того, что Россия уже находится ниже оптимального уровня государственных расходов и дальнейшее их сокращение окажет негативное воздействие на экономическую динамику.
В связи с этим целесообразным представляется замена категорий маленькое государство в подходе Илларионова на эффективное государство. Именно решение вопроса эффективности функционирования государственного сектора должно быть одной из основных задач правительства.
Наряду с анализом источников роста на уровне моделей экономической динамики существует множество эконометрических исследований, где изучается связь между темпами роста различных стран в разные периоды времени и показателями, которые могут влиять на рост. Перечислим некоторые из факторов, воздействие которых на рост подтверждено наибольшим количеством исследований.
Макроэкономические условия. Инфляция оказывает достоверно отрицательное влияние на рост, однако это воздействие носит не линейный, а скорее пороговый характер.
В ряде исследований получен отрицательный эффект бюджетного дефицита и положительный эффект роста внутреннего кредита и денежной массы, однако последние зависимости неустойчивы и статистически недостоверны.
Величина инвестиций. Уровень инвестиций, выраженный в процентах от ВВП, представляет собой фактор, наиболее устойчиво и достоверно связанный с ростом.
Качество рыночной среды. Устойчивый отрицательный эффект найден для искажений обменного курса (простой количественной характеристикой его обычно служит наличие и величина разрыва между номинальным обменным курсом и курсом черного рынка).
Негативное действие обнаружено также для ценовых искажений. Положительное влияние на рост выявлено для степени открытости экономики, хотя здесь результаты оказываются не вполне устойчивыми.
Качество государственных институтов. Сюда включаются характеристики исполнения государством своих основных функций. Один из распространенных подходов выделяет пять основных индикаторов качества институтов, определяющих инвестиционные риски:
- Законопорядок (учитывает, в какой степени исполняются законы, насколько эффективно разрешаются конфликты в рамках законов);
- Уровень коррупции (характеризуется распространенностью взяточничества);
- Качество работы государственного аппарата;
- Риск экспроприации собственности (опасность национализации или произвольной конфискации);
- Исполнение государством своих обязательств.
Таким образом, очевидно многообразие подходов к воздействию государства на темпы экономического роста как в теоретическом, так и практическом аспектах.
