Вставка 8. Условные, политические и косвенные обязательства

Помимо государственных гарантий другими примерами условных обязательств являются гарантии защиты, неистребованный капитал и судебные иски против государства.

Гарантии защиты — это обязательства, в соответствии с которыми государство принимает на себя определенные оговоренные риски. Например, при приватизации государственного предприятия государство иногда предоставляет покупателю гарантию защиты от конкретных рисков, такую как защита от будущих судебных исков, связанных с существовавшими до приватизации обстоятельствами. Государство также может предоставлять гарантии защиты в связи с проектами развития инфраструктуры, финансируемыми за счет частных средств. Неистребованный капитал представляет собой обязательство органов государственного управления предоставить по требованию дополнительный капитал хозяйственному субъекту, акционером которого они являются. Примером является неистребованный капитал в официальных международных финансовых учреждениях. Кроме того, против органа государственного управления в любое время может быть возбужден судебный иск, если будет сочтено, что он своими действиями вышел за рамки предоставленных ему полномочий.

Условные обязательства следует отличать от других обязательств или обязанностей государства, таких как обязательства по выплате пенсий в будущем. Обязательства по выплате пенсий государственным служащим в учете на основе принципа начисления, как правило, считаются обязательствами. Однако они представляют собой текущие обязательства, являющиеся результатом прошлых событий, а не условные обязательства. Будущие обязательства по выплате государственных пенсий до настоящего времени не считаются обязательствами ни в одной стране, принявшей систему учета на основе принципа начисления. Обязательствами считаются только суммы, подлежащие выплате на настоящий момент.

Условные обязательства также следует отличать от ситуаций, когда государство имеет потенциальное будущее обязательство, однако отсутствует политическое или договорное требование о необходимости произвести выплату в случае наступления непредвиденного события в будущем. Такие косвенные условные обязательства отражают тот факт, что в случае какого-либо события на государство может оказываться сильное давление, с тем чтобы оно вмешалось и предоставило помощь, даже при отстствии какой бы то ни было предварительно сформулированной в явном виде политики или принятого обязательства в отношении таких мер. Широко известным примером последних лет является реструктуризация финансового сектора, в ходе которой государственные органы выплачивали суммы, намного превышающие какие бы то ни было предварительно сформулированные в явном виде обязательства по защите вкладчиков или учреждений. Вследствие существования морального риска, как правило, нецелесообразно определять количественно и отражать в учете такие потенциальные обязательства как прямые условные обязательства. Однако такие потенциальные обязательства следует открыто рассматривать при обсуждении политики.

⁵⁶Раскрытие информации об условных обязательствах должно включаться в более широкий отчет о фискальных рисках (см. пункт 110 и вставку 16). Отчетность по условным обязательствам требует разработки базовой информационной системы для их отражения в учете.

⁵⁷ Чешская Республика служит хорошим примером страны, в которой существуют значительные условные обязательства в форме гарантий, и в которой были предприняты меры для представления информации о гарантиях в бюджетных документах.

См. вставку 2 в разделе «Прозрачность в бюджетноналоговой сфере» ДССК по Чешской Республике на сайте rosc/cze/index/htm.

⁵⁸В разделе 7.6 кодекса по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике установлено требование о том, что в случае предоставления гарантий по страхованию депозитов необходимо публично раскрывать информацию о характере, операционных процедурах, финансировании и результатах действия таких механизмов.

циары, является основным требованием для обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере⁵⁶. Однако всегда, когда это возможно, крупные непредвиденные расходы следует определять количественно. Руководящими принципами ОЭСР по оптимальной практике предусмотрено раскрытие информации об условных обязательствах в годовом бюджете, полугодовом отчете законодательным органам и в итоговых счетах. Они должны классифицироваться по основным категориям, а также должна раскрываться информация о предъявленных в прошлом требованиях к государству по условным обязательствам⁵⁷.

66. Необходимо принять ряд решений о том, какие статьи следует включать в отчетность по условным обязательствам. Дополнительные руководящие принципы по этим вопросам в настоящее время разрабатываются КГС МФБ. Конкретные вопросы в данной области включают следующее.

• Чтобы статья могла быть классифицирована как условное обязательство, вероятность возникновения будущих расходов должна быть чрезвычайно низкой. Тем не менее, желательно отражать в отчетности условные обязательства, когда вероятность фактических расходов является низкой, но сумма, которая подвергается потенциальному риску, очень велика. Нет необходимости отдельно предоставлять информацию о гарантиях, размер которых не превышает некоторого минимального порогового значения, установленного в конкретной стране: их следует включать в общую сумму по статье «другие количественно определенные условные обязательства».

• Некоторые условные обязательства в принципе не могут быть оценены количественно. Примером является предоставляемая государственным должностным лицам защита от судебного преследования. В данной ситуации достаточно представить сведения о характере и масштабах защиты.

• Количественное определение некоторых условных обязательств может быть нежелательным по причинам, связанным с государственной политикой, поскольку оно может привести к излишним дополнительным издержкам или риску для государства. Например, предоставление данных о потенциальных издержках в случае непредвиденного события, которое является предметом переговоров с другим государством, может негативно повлиять на позицию государства в этих переговорах. В такой ситуации также достаточно предоставить сведения о характере и сфере действия положения. Тем не менее, отчетные данные о потенциальных издержках судебного иска к государству должны включать раскрытие информации о сумме иска, а также оговорку о том, что это не является ни признанием обоснованности иска, ни оценкой возможной суммы какого бы то ни было возмещения со стороны государства.

• Если государством созданы резервы на случай конкретного непредвиденного события, этот факт должен указываться в отчете по условным обязательствам. Например, фонд страхования депозитов может располагать достаточными выделенными активами для использования в случае несостоятельности застрахованного финансового учреждения. Сведения о таких активах должны предоставляться вместе с информацией о степени сохраняющегося риска потерь для государства⁵⁸.

Налоговые расходы

67. Налоговые расходы включают изъятия из налогооблагаемой базы, установленные вычеты из валового дохода, налоговые кредиты, вычитаемые из налоговых обязательств, применение сниженных налоговых ставок, а также отсрочки налоговых платежей (например, в случае использования системы ускоренной амортизации). Налоговые расходы часто идентичны по своим результатам сформулированным в явном виде программам расходов. Например, помощь отдельным лицам, семьям или компаниям может предоставляться путем либо осуществления программ расходов, либо путем предоставления им льготного режима налогообложения. Однако единожды введенные, налоговые расходы не требуют официального ежегодного утверждения законодательным органом (хотя для некоторых из них могут устанавливаться ограничения срока действия) и поэтому не подвергаются столь же тщательной проверке, как фактические расходы. Следовательно, увеличение налоговых расходов может привести к значительному снижению прозрачности.

68. Включение в состав бюджетной документации отчета об основных налоговых расходах центрального правительства является основным требованием для обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. В таких отчетах должно указываться назначение каждого такого положения в рамках государственной политики, срок его действия и намеченные бенефициары. По возможности основные налоговые расходы следует определять количественно⁵⁹.

69. Предоставление в бюджетной документации оценок издержек, связанных со всеми налоговыми расходами, предусмотрено Руководящими принципами ОЭСР по оптимальной практике, в которых также рекомендуется, насколько возможно, проводить совместное обсуждение налоговых и общих расходов. Хотя оценка рассматриваемых издержек может быть сопряжена с серьезными трудностями, предоставление данных о приблизительных издержках, связанных с налоговыми расходами, а также описание принципов, на которых проводились эти оценки, может существенно повысить прозрачность⁶⁰. Ряд стран ОЭСР регулярно публикует оценки налоговых расходов. Текстовая вставка 9 содержит информацию о практике, используемой в отдельных странах.

Квазифискальные операции

70. Квазифискальные операции могут проводиться центральным банком, государственными финансовыми учреждениями и нефинансовыми государственными предприятиями. Во вставке 10 представлен перечень различных видов квазифискальных операций. В отличие от прямых фискальных операций, квазифискальные операции часто вводятся простым административным решением, не отражаются в бюджетах или бюджетной отчетности и, как правило, на них не распространяется законодательная и общественная проверка. Они вводятся органами государственного управления для достижения разнообразных целей, таких как стимулирование определенных видов деятельности, перераспределение доходов или сбор доходов. Ввиду своей недостаточной прозрачности квазифискальные операции могут создавать условия для самосохранения. Они также могут иметь последствия, приводящие к еще большей непрозрачности. Например, требования относительно приобретения нефинансовыми государственными предприятиями производственных ресурсов у находящихся в государственной собственности постав-

⁵⁹В особых случаях, которые выходят за рамки обычного определения налоговых расходов, органы государственного управления, государственные финансовые учреждения и нефинансовые государственные предприятия освобождаются от налогов, которыми облагаются аналогичные операции, осуществляемые частным сектором. В случае применения подобных освобождений они должны указываться и количественно определяться, насколько это возможно, в бюджетной документации.

^Количественное определение налоговых расходов представляет особые трудности. Оно требует определения контрольной структуры налогов в отсутствие налоговых расходов, а также, в более сложных подходах к их количественному определению, введения определенных предпосылок о воздействии налоговых расходов на поведение экономических субъектов. См. OECD (1984, 1996). См. также Tax Expenditures and Evaluations 2000, Government of Canada на сайте 2000/taxexp_e.html.

Содержание раздела

---