d9e5a92d

Вставка 5. Бюджетное законодательство — различные традиции


Страны континентальной Европы, правовые системы которых основаны на гражданском праве, такие как Франция, склонны в большей степени полагаться на детально кодифицированные в законодательных актах бюджетную практику и процедуры, что согласуется с ориентацией этих стран на сильный административный контроль. В бюджетном законодательстве, которое базируется на правовой системе Соединенного Королевства, основное внимание, как правило, уделяется общим принципам управления государственными средствами, а детализированные бюджетные процедуры отражаются в нормативных положениях и административных инструкциях. Однако в последнее время среди некоторых стран наблюдается тенденция к разработке более комплексных систем законодательных актов, в которых подчеркивается ответственность органов государственного управления за обеспечение прозрачности и подотчетности. В США значительная часть бюджетного законодательства связана с установлением среднесрочных целевых показателей бюджета в рамках бюджетного процесса, протекающего в Конгрессе, что обусловлено важной ролью Конгресса США в формировании бюджета и контроле за его исполнением.

Большинство развивающихся стран следуют либо европейской модели бюджетного законодательства, либо модели, основанной на законодательстве Соединенного Королевства, однако во многих случаях эти страны оказывались неспособны разработать надлежащие правовые и административные системы ввиду недостаточного политического и административного потенциала. Страны с переходной экономикой находятся на различных этапах разработки законодательной базы для бюджетного процесса, однако на практике многие из них испытывают трудности в проведении реалистичной налогово-бюджетной политики и осуществлении контроля за исполнением бюджета. Работа над формированием прочной правовой системы в этих странах должна подкрепляться развитием потенциала для отражения этой системы в реалистичных бюджетах.

Бюджетная и внебюджетная деятельность

1.2.1. Любое формальное обязательство или расходование государственных средств должно регламентироваться комплексным бюджетным законодательством и общедоступными административными правилами.

40. Действенность бюджета зависит от прочности его законодательных основ, а также от вспомогательных нормативных положений и административной практики. Относительная значимость кодифицированных законов о бюджете, нормативных положений и административной практики существенно различается по странам. Во вставке 5 представлен краткий обзор различных традиций в области бюджетного законодательства. Несмотря на эти различия, существуют важные элементы, которые должны присутствовать во всех правовых/административных системах. Государственные средства могут расходоваться только согласно закону; бюджет должен быть полным, охватывающим все операции центрального правительства (хотя, возможно, проводимые через различные фонды); бюджетные операции должны отражаться на валовой основе; министр, ответственный за государственные финансы, должен быть наделен действительными полномочиями по управлению бюджетным процессом; отдельные учреждения должны нести ответственность за собираемые и/или используемые ими средства; в положениях о резервах на непредвиденные расходы или о резервных фондах

должны устанавливаться точные и жесткие условия использования таких средств; для представления законодательным органам и общественности должны готовиться проверенные независимым аудитором отчеты, ясно показывающие, как были израсходованы государственные средства.

41. Основные принципы управления бюджетным процессом обычно содержатся в общем законе о бюджетной системе (который может иметь статус конституционного закона или статус, близкий к конституционному). Часто такие законы подкрепляются специальными законодательными актами, регламентирующими операции казначейства или управление государственным долгом. Такая практика получила распространение в странах с переходной экономикой. Там, где всеобъемлющая правовая система отсутствует, темпы ее разработки должны соответствовать политическому и административному потенциалу страны39.

42. Наличие закона о бюджете не гарантирует, что его положения будут соблюдаться на практике. Существует несколько областей бюджетного законодательства, в которых обычно наблюдаются нарушения, и они требуют особого внимания в случае постановки цели достижения полной прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. К таким областям относятся чрезмерное применение дополнительных бюджетов, неправомерное использование резервов на непредвиденные расходы и накопление просроченной задолженности по платежам40. Подобная практика, как правило, ведет к уменьшению прозрачности с точки зрения как общего контроля, так и определения стратегических приоритетов.

43. Дополнительные бюджеты, которые представляются в законодательные органы на протяжении бюджетного года с целью добиться внесения дополнений или изменений в установленные законодательством полномочия являются прозрачными в том смысле, что они официально представляются в законодательные органы. Однако часто их предполагаемое воздействие на результаты исполнения бюджета не анализируется. Более того, в некоторых странах дополнительные бюджеты используются для санкционирования расходов после того, как они были фактически произведены, а не для того чтобы добиться законодательного утверждения до расходования средств.

39В некоторых странах с переходной экономикой (например, в Кыргызской Республике и Таджикистане) до введения более всеобъемлющего бюджетного законодательства были приняты законы о казначействе.

40Просроченная задолженность рассматривается в пунктах 132-135.

44. Резервы на непредвиденные расходы (или резервные фонды) также часто представляют возможности для злоупотребления законом и являются источником недостаточной прозрачности. Как отмечалось выше, недостаток бюджетного законодательства может заключаться в нечетком определении условий использования резервов на непредвиденные расходы. В некоторых странах этот недостаток усугубляется содержащимися в законе о бюджете или в законе о годовых ассигнованиях положениями, которые допускают использование непредвиденных финансовых поступлений для покрытия неоговоренных непредвиденных расходов. Помимо обеспечения того, что в законах должны быть определены условия использования резервов на непредвиденные расходы, должен также осуществляться непосредственный текущий контроль за реальной практикой.

Налогообложение

1.2.2. Налоги, пошлины и сборы должны иметь четко выраженную правовую основу. Налоговое законодательство и нормативные положения должны быть легкодоступны и понятны, а любые случаи их применения по усмотрению административных органов должны определяться четкими критериями.

Четко выраженная правовая основа для всех налогов

45. Конституционные системы практически всех стран содержат принцип, согласно которому никакой налог не может взиматься, если он не имеет четкой правовой основы (хотя существуют некоторые различия в применении данного принципа)41. Для прозрачности в бюджетно-налоговой сфере принципиальным является то, что налогообложение должно осуществляться в силу закона, и что административное применение налогового законодательства должно обеспечиваться процедурными гарантиями42. Однако, как и случае бюджетного законодательства, правовая система для налогообложения должна разрабатываться с учетом политического и административного потенциала страны.

Доступностьи понятность

41Термин «налог» в данном разделе используется для обозначения любого обязательного платежа, установленного законом, включая таможенные пошлины.

42Например, в Республике Корея налоги взимаются в соответствии с жестким юридическим основанием, налоговое законодательство доступно и содержит подробное изложение прав налогоплательщиков, порядка оспаривания налогов и применения налогового законодательства. Налогоплательщики могут оспорить решение посредством внутренних процедур разрешения споров, обращения в Национальный налоговый трибунал и, наконец, обжалования в суде. См. пункт 8 раздела «Прозрачность в бюджетноналоговой сфере» ДССК по Республике Корея на сайте rosc/korea/fiscal.htm.

46. Налоговое законодательство, нормативные положения и иные документы, связанные с административным толкованием налогового права, должны быть доступны широкой общественности. Пояснительные материалы (например, инструкции и брошюры), которые обычно готовятся налоговым ведомством, должны также постоянно обновляться. Новые меры по привлечению бюджетных поступлений следует в достаточной степени предавать гласности, с тем чтобы налогоплательщики понимали, каким образом эти меры могут их затронуть. С этой целью необходимо, чтобы материалы, используемые налоговым ведомством при применении налогового законодательства (например, руководства и правовые заключения), были общедоступны, и существовали механизмы, посредством которых налогоплательщики могли бы получать ответы на свои вопросы (например, путем создания для этого специализированной службы в рамках налогового ведомства).

47. Налоговое законодательство должно быть не только общедоступным, но и понятным общественности, а также не должно быть неоправданно сложным. Налоговое законодательство должно иметь четкую структуру и включать все элементы, необходимые для определения налоговых обязательств и установления процедур сбора налогов.

Четкие критерии для административного применения

48. Естественным результатом требования о том, чтобы налоги устанавливались на основании закона, является необходимость ограничить случаи, когда порядок применения налогового законодательства остается на усмотрении административных органов. Индивидуальный подход к определению налоговых обязательств путем переговоров между должностными лицами и налогоплательщиками не должен быть ни в одной стране общим правилом, поскольку подобная практика является непрозрачной и несет в себе возможности коррупции. Тем не менее, необходимо предусмотреть соответствующие положения, обеспечивающие возможность урегулирования исков по вопросам налогообложения, заключения соглашений о графиках платежей в рассрочку и списания безнадежных сумм. Все эти положения должны обеспечиваться процедурными гарантиями. Кроме того, во многих странах считается удобным предоставлять налогоплательщикам по их запросу предварительные решения о том, каким образом конкретные операции, которые

предполагают провести налогоплательщики, будут рассматриваться при последующем исчислении суммы налога. В случае следования данной практике важно, чтобы такие решения предавались гласности. В налоговом законодательстве должны также четко устанавливаться полномочия налоговой службы — и границы этих полномочий — по проведению досмотра помещений налогоплательщиков, по требованиям о предоставлении информации налогоплательщиками и третьими сторонами (включая банки), по применению косвенных методов определения дохода и объема продаж, а также по принудительному взысканию задолженности по налоговым платежам.

49. Ясность и точность законодательства подчеркиваются в «Арушской декларации Всемирной таможенной организации (Совета таможенного сотрудничества) 1993 года»43, в которой изложены руководящие принципы программы, направленной на достижение объективности работы таможенной службы, как средства повышения прозрачности и борьбы с коррупцией применительно к таможенной службе. Однако для ограничения объема и сложности налогового законодательства в целом предпочтительно, чтобы разъяснение полномочий налоговой службы представлялось в публикуемых административных руководствах, заявлениях о политике или решениях, а не включалось в подробном изложении в налоговое законодательство.

50. Налоговая служба должна быть организована таким образом, чтобы свести к минимуму возможности сговора между налогоплательщиками и сотрудниками налоговых органов. В этой связи административные функции должны быть распределены между различными подразделениями налоговой службы для внесения элемента самоконтроля, посредством которого деятельность сотрудников одного функционального подразделения является средством контроля деятельности сотрудников других функциональных подразделений. Также немаловажно, чтобы налоговое ведомство не становилось настольно раздробленным, что его сотрудники неизбежно оказываются в тесном контакте с предприятиями и населением, которые они обслуживают.

51. Чтобы обеспечить финансовую подотчетность сотрудников, занимающихся сбором налогов, и систем сбора налогов, а также строгое соблюдение политики и процедур работы налоговой службы при работе с налогоплательщиками необходимо создать системы внутренних ревизий.

52. Информационные технологии также могут играть важную роль как в исключении возможностей для дискреционных действий, так и в обеспечении эффективного текущего контроля над задолженностями по налоговым платежам, налоговыми освобождениями, апелляциями и платежами. Компьютерные системы должны быть разработаны таким образом, чтобы представлять полный аудиторский след информации, отраженной в счетах налогоплательщиков, посредством включения в эту информацию перекрестных ссылок на исходную первичную документацию и на имена сотрудников, которые ввели информацию в систему.

53. Компьютерные системы должны предусматривать возможность быстрого обмена информацией между органами, ведающими государственными доходами. Однако должно устанавливаться четкое положение о том, что все данные по налогоплательщикам подпадают под действие правил о соблюдении конфиденциальности информации и установленных в стране правовых ограничений. Помимо налогов, собираемых налоговым и таможенным ведомствами, необходима четкая отчетность по налогам, взимаемым в рамках

43С системы социального обеспечения (если их сбор не производится налоговым

ведомством), а аудиторская информация по ним должна предоставляться для пользования налоговым органам. Использованию такого механизма будет содействовать применение всеми доходными ведомствами единого идентификационного номера налогоплательщика.

54. Как и в других сферах административной деятельности, целевые налоги и операции взаимозачета, в меру их использования, должны ясно показываться в отчетности и учитываться. Например, если налоговое ведомство уполномочено направлять часть поступлений, собираемых им по результатам проведенных проверок, на премирование сотрудников или на определенные административные расходы, то следует четко определить правила использования этих средств, и для этих операций должны применяться стандартные процедуры учета.

Права налогоплательщиков и открытость административных решений для независимого анализа

55. В равной степени важным аспектом прозрачности налогового и таможенного законодательства и его применения является открытость системы для анализа административных решений, а также то, в какой степени органы государственного управления обязаны информировать налогоплательщиков об их правах. Права налогоплательщиков должны иметь четкую формулировку и включать следующее: доступность своевременной, точной информации; справедливое и оперативное рассмотрение вопросов; конфиденциальность во взаимодействиях с официальными органами; обоснованную структуру штрафных санкций. Налогоплательщики должны иметь доступ к четко функционирующей системе административного рассмотрения решений, а также возможность обжалования их в независимом суде. Внесение поправок в налоговые декларации налогоплательщиков (например, после проведения ревизии) должно сопровождаться предоставлением ими ясных и полных отчетов в отношении причин поправок. В большинстве стран эти права существуют на бумаге, однако часто они соблюдаются не в полной мере. В частности, система обжалования решений может быть неспособна обеспечить гарантии против произвольных административных действий и удержать налоговую службу в рамках закона. В ряде стран действуют законы о правах налогоплательщиков или равнозначные законодательные акты44. Права налогоплательщиков могут быть установлены законом или включены в хартию налогоплательщиков или иной равнозначный документ, который используется для информирования о правах налогоплательщиков и установления подотчетности ведомств за результаты их деятельности.

Этические нормы поведения

44По США см. prod/ind_info/advocate.html.

45Недавний опыт разрешения проблем коррупции в государственных органах в ЮжноАфриканской Республике иллюстрирует некоторые проблемы в области применения этических норм.

См. van der Westhuizen (1998).

1.2.3. Этические нормы поведения государственных служащих должны быть четкими, и информация о них должна широко обнародоваться.

56. Для должностных лиц, выполняющих или принимающих решения о поступлении или использовании государственных средств, а также иным способом осуществляющих свои официальные полномочия, должен быть установлен кодекс поведения, исключающий неэтичное поведение45. Некоторые аспекты такого кодекса могут включаться в бюджетное и налоговое законодательство, другие аспекты могут требовать отдельного законо-

Содержание раздела