Вставка 2. Оптимальная практика по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере

1. Четкость функций и обязанностей

Обязательна полная согласованность с определениями экономических секторов в СНС.

Государственным финансовым учреждениям и нефинансовым государственным предприятиям следует соблюдать требования в отношении раскрытия существенной информации и прозрачности, установленные принципом IV «Принципов корпоративного управления ОЭСР».

Следует в полном объеме выполнять «Рекомендации ОЭСР по политике реформ в сфере регулирования», касающиеся прозрачности нормативных положений.

Следует соблюдать принципы управленческой этики в государственном секторе, разработанные СУГС ОЭСР.

2. Доступность информации для общественности

В бюджетной документации следует представлять сводные налогово-бюджетные прогнозы на 5—10 лет вперед.

Информацию об условных обязательствах следует раскрывать в годовом бюджете, полугодовом отчете законодательным органам и итоговых счетах; условные обязательства следует классифицировать по категориям; следует раскрывать информацию о предъявленных в прошлом требованиях к государству по условным обязательствам (пункт 2.6. «Оптимальной практики ОЭСР по обеспечению прозрачности бюджета»).

В бюджетной документации должна быть представлена оценка издержек, связанных со всеми налоговыми расходами. По мере возможности обсуждение налоговых расходов и общих расходов должно проводиться совместно (пункт 2.2. «Оптимальной практики ОЭСР по обеспечению прозрачности бюджета»). Отчетность о квазифискальных операциях должна включать количественные оценки их фискальной значимости, и должна предоставляться информация о том, что послужило основой для их количественного определения.

В составе бюджетной документации должен публиковаться балансовый отчет органов государственного управления. В идеальном случае он должен включать финансовые обязательства и активы, а также нефинансовые активы государства. Когда нефинансовые активы не включаются, необходимо вести реестр нефинансовых активов, а перечень нефинансовых активов должен представляться в составе бюджетной документации.

Должны выполняться требования ССРД в отношении представления отчетности о долге центрального правительства, а также формальных обязательств, содержащихся в предварительных графиках публикации налогово-бюджетной информации.

Либо комплексные налогово-бюджетные данные должны составляться органами государственного управления всех уровней на основе единой классификации, и информация о сводном состоянии финансов сектора органов государственного управления должна представляться вместе с годовым бюджетом центрального правительства, либо органы государственного управления субнациональных уровней, которые являются независимыми фискальными агентствами, должны придерживаться того же стандарта прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, что и центральное правительство.

Общедоступность широкого спектра налогово-бюджетной информации (включая официальные документы об экономической политике) с четко определенными и обоснованными исключениями должна быть предусмотрена законом.

3. Открытость подготовки бюджета, его исполнения и отчетности

Не позднее чем за один месяц до вынесения на обсуждение годового бюджета требуется представление предварительного бюджетного доклада, в котором

указываются среднесрочные экономические и налогово-бюджетные задачи органов государственного управления и особо выделяются совокупные доходы, расходы, дефицит или профицит и долг (пункт 1.2. «Оптимальной практики ОЭСР по обеспечению прозрачности бюджета»). Представление проекта бюджета в законодательные органы не менее чем за три месяца до начала бюджетного года и утверждение бюджета до начала бюджетного года (пункт 1.1. «Оптимальной практики ОЭСР по обеспечению прозрачности бюджета»).

Каждые пять лет следует публиковать долгосрочный отчет, содержащий оценку устойчивости текущей налогово-бюджетной политики (пункт 1.7 «Оптимальной практики ОЭСР по обеспечению прозрачности бюджета»).

В качестве центральной базы управления государственными финансами следует публиковать комплексные скользящие среднесрочные основы бюджета.

Следует обнародовать оценку налогово-бюджетных последствий всех законодательных инициатив центрального правительства, в том числе их воздействие на расходы на субнациональных уровнях государственного управления.

В бюджетную документацию следует включать справку о фискальных рисках, которая составляет основу для оценки степени надежности бюджета, как руководства по вероятным итогам исполнения бюджета.

Операции должны классифицироваться по видам деятельности или результату, а также по программам или отдаче. Подробная финансовая и нефинансовая информация по всем результатам/видам деятельности и программам/отдаче, наряду с сопоставимыми данными для предшествующего года, должна составлять часть бюджетной документации.

Система учета должна позволять вести учет и составлять отчетность на основе принципа начисления, а также готовить отчеты на кассовой основе.

Полугодовой бюджетный отчет должен представляться в законодательные органы в течение шести недель по окончании полугодия (пункт 1.4. «Оптимальной практики ОЭСР по обеспечению прозрачности бюджета»).

Ежемесячный бюджетный отчет должен публиковаться с лагом в один месяц.

Информацию о долге центрального правительства (и прогнозы платежей в счет обслуживания долга) следует представлять ежеквартально с лагом в один квартал.

Надежная информация о результатах деятельности органов государственного управления должна публиковаться в течение двенадцати месяцев по окончании года.

Итоговые счета должны представляться в законодательные органы в течение шести месяцев по окончании бюджетного года.

Следует проводить независимый аудит достигнутых результатов относительо всех целевых показателей результатов деятельности, и эту информацию следует представлять в законодательные органы в течение шести месяцев по окончании бюджетного года.

4. Гарантии достоверности

Должны быть созданы механизмы, обеспечивающие открытость процесса установления стандартов учета и финансовой отчетности для органов государственного управления и независимость этого процесса от государства.

Бюджетные прогнозы и результаты исполнения бюджета должны проходить процедуру согласования, и все существенные расхождения должны разъясняться.

Национальный ревизионный орган или аналогичная организация должны представлять отчетность законодательным органам и общественности по всем вопросам, касающимся объективности и прозрачности налогово-бюджетной политики.

Должны быть созданы организационно-правовые механизмы для предоставления общественности независимых гарантий высокого качества макроэкономических и налогово-бюджетных прогнозов.

практика во всех сферах, охваченных Кодексом, и в соответствующих аспектах она основана на руководящих принципах ОЭСР.

11. В-четвертых, в некоторых сферах, охваченных Кодексом, уже существуют международные стандарты, разработанные МВФ и другими организациями. Кодекс и Руководство согласованы с указанными другими инициативами. В частности, обеспечена согласованность с теми разделами стандартов данных МВФ —«Специального стандарта на распространение данных» (ССРД) и «Общей системы распространения данных» (ОСРД)), которые относятся к налогово-бюджетным данным; с предлагаемой новой редакцией системы «Статистики государственных финансов» (СГФ) МВФ, а также с «Кодексом надлежащей практики по обеспечению прозрачности денежно-кредитной и финансовой политики: декларация принципов» МВФ (кодекс по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой сфере) в части, относящейся к связями между органами государственного управления и банковским и финансовым секторами⁸. В Руководстве особо выделены стандарты бухгалтерского учета в органах государственного управления, разработанные Комитетом по государственному сектору Международной федерации бухгалтеров (КГС МФБ), а также учтены стандарты аудита, разработанные под эгидой Международной организации высших ревизионных учреждений (МОВРУ).

⁸ССРД, ОСРД и кодекс по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой сфере также размещены на сайте «Стандарты и кодексы» в Интернете.

12. Наконец, как отмечалось выше, начата работа по оценке прозрачности в бюджетно-налоговой сфере в форме включаемых в ДССК разделов по прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Некоторые страны также провели независимые оценки. Такие оценки основываются главным образом на заполненных опросных формах по прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Хотя Руководство предоставило официальным органам стран достаточную основу, позволяющую в некоторых случаях давать полные ответы на поставленные вопросы, в некоторых других случаях для заполнения опросных форм требовалась помощь экспертов. Значение такой помощи, по всей вероятности, еще более возрастет, когда встанет задача подготовки планов действий по преодолению недостатков, которые могут быть выявлены в ДССК, а также реализации мер, предусмотренных этими планами. Таким образом, несмотря на наличие Руководства, признается, что предоставление технического содействия — со стороны МВФ, других международных организаций или двусторонних правительственных учреждений — является существенной составляющей деятельности, направленной на повышение прозрачности в бюджетно-налоговой сфере за счет применения Кодекса.

1

Четкость функций и обязанностей

13. Установление четких функций и обязанностей для органов государственного управления и остальной части государственного сектора является ключевым аспектом прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, поскольку за счет этого создается основа для распределения ответственности за разработку и реализацию налогово-бюджетной политики. Принципы и практика в этом отношении касаются сфер охвата сектора органов государственного управления и схемы управления государственными финансами.

Сфера охвата сектора органов государственного

управления

1.1. Следует отделять сектор органов государственного управления от остальной части государственного сектора и от остальной экономики, а также следует четко определять и обнародовать функции в области политики и управления в рамках государственного сектора.

⁹См. IMF (1986). Между СНС и СГФ существуют некоторые различия, однако новая редакция «Руководства по СГФ» с поправками и дополнениями будет согласована с СНС. Предполагается, что новая редакция «Руководства по СГФ» выйдет в свет в середине 2001 года. До этого времени проект новой редакции «Руководства по СГФ» размещен в Интернете на сайте МВФ для сбора комментариев и предложений от заинтересованных сторон. См. . org/external/pubs/ft/gfs/manual/ index.htm.

14. В Кодексе приводится надлежащая практика в отношении: 1) структуры и функций органов государственного управления; 2) распределения обязанностей между органами государственного управления; 3) координации и регулирования деятельности органов государственного управления; 4) взаимоотношений между органами государственного управления и остальной частью государственного сектора, а также 5) участия органов государственного управления в частном секторе.

Структура и функции органов государственного управления

1.1.1. Структура и функции органов государственного управления должны быть четко оговорены.

15. Это является основным требованием для обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Определение сектора органов государственного управления приводится в «Системе национальных счетов 1993 года» (СНС) Организации Объединенных Наций (ООН), а также в действующем «Руководстве по СГФ»⁹. В него входят все учреждения, выполняющие функций органов государственного управления в качестве своего основного вида

деятельности. Следовательно, к данному сектору следует относить все национальные и субнациональные государственные органы, включая внебюджетные фонды, и все некоммерческие организации, предоставляющие главным образом нерыночные услуги и одновременно контролируемые и в основном финансируемые государственными органами¹⁰.

16. Определение сферы охвата органов государственного управления, а также государственного сектора является сложной задачей, и ее решение представляет особые трудности в странах с переходной экономикой. Для содействия достижению ясности в описании структуры органов государственного управления основным требованием для обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере является публикация институциональной таблицы, показывающей структуру органов государственного управления и остальной части государственного сектора. Такие таблицы по большинству стран представлены в издании МВФ «Ежегодник статистики государственных финансов», однако они не являются ни исчерпывающими, ни полностью отражающими текущую ситуацию. Для их обновления потребовалось бы провести лишь относительно небольшую работу. Примером надлежащей практики в определении сферы охвата органов государственного управления является применение в экономической статистике стран Европейского Союза «Европейской системы счетов 1995 года» (ЕСС)¹¹. Оптимальной практикой в данной области является полная согласованность с определениями экономических секторов СНС.

17. Функции органов государственного управления — это функции, связанные с проведением государственной политики путем предоставления нерыночных услуг и перераспределения доходов и богатства, которые финансируются главным образом за счет налогов и других обязательных сборов с негосударственных секторов. Отделение этих функций от денежно-кредитной и коммерческой деятельности органов государственного управления помогает установить четкую ответственность за осуществление этих очень специфических видов деятельности и облегчает оценку макроэкономического воздействия налогово-бюджетных операций органов государственного управления. Хотя Кодекс требует четкого определения функций и обязанностей, стратегический вопрос о том, должны ли органы государственного управления осуществлять коммерческую деятельность, и каковы должны быть масштабы этой деятельности, выходит за рамки проблемы прозрачности и не рассматривается в Кодексе, равно как не даются рекомендации относительно конкретной формы организационного разделения коммерческой и некоммерческой деятельности в органах государственного управления (или в государственном секторе).

¹⁰Определение сектора органов государственного управления подробно рассматривается в главе 2 «Сфера охвата системы СГФ» действующего «Руководства по СГФ».

¹¹ЕСС согласована с СНС.

См. . eu.int/comm/eurostat/.

18. Все функции органов государственного управления представляют собой фискальную деятельность. Однако некоторые фискальные операции осуществляются неправительственными учреждениями государственного сектора, для которых основной является денежно-кредитная или коммерческая деятельность. Такие операции называются квазифискальными, подчеркивая, что они не являются основными видами деятельности учреждений, которые их осуществляют, и что их фискальные результаты обычно не находят отражения в фискальной отчетности сектора государственного управления (как они отражались бы, например, если бы коммерческое или денежно-кредитное учреждение получало полную компенсацию из бюджета центрального правительства за проведение квазифискальной деятельности). Центральной характеристикой прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, таким образом,

является открытость в осуществлении всех видов фискальных операций независимо от того, где проводятся эти операции. По этой причине, а также в целях установления четкого распределения ответственности важно также отделять органы государственного управления от центрального банка, государственных финансовых учреждений и нефинансовых государственных предприятий¹². В тех случаях, когда центральный банк, государственные финансовые учреждения и нефинансовые государственные предприятия ведут масштабную квазифискалькую деятельность, это должно отражаться в фискальной отчетности, охватывающей государственный сектор¹³.

Распределение обязанностей между органами государственного управления

1.1.2. Разделение обязанностей между органами государственного управления различных уровней, а также между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти должно быть четко определено.

¹²В Кодексе и далее в настоящем Руководстве категория «государственные финансовые учреждения» не включает центральный банк. Учитывая особое значение центрального банка для анализа бюджетноналоговой сферы, важно четко отделять его от других государственных финансовых учреждений.

^Дальнейшее обсуждение вопроса отчетности о финансах государственного сектора см. в пункте 126.

¹⁴Однако схема межструктурных бюджетных отношений не должна быть настолько негибкой, чтобы препятствовать эффективному макроэкономическому регулированию со стороны центрального правительства.

¹⁵В Мозамбике недавно введена новая институциональная система межструктурных отношений с относительно четкими и простыми правилами. См. пункт 5 раздела «Прозрачность в бюджетноналоговой сфере» ДССК по Мозамбику на сайте external/np/rosc/moz/index.htm.

19. Четкое разграничение функций в органах государственного управления является принципиально важным условием прозрачности. На наиболее общем уровне необходимо определить распределение налоговых полномочий и функций по расходованию средств между различными уровнями органов государственного управления, а на каждом уровне — определить функции исполнительной и законодательной ветвей власти в бюджетно-налоговой сфере. Часто эта задача решается в рамках конституционного права.

Различные уровни органов государственного управления

20. Отношения между различными уровнями органов государственного управления существенно различаются по странам. На одном полюсе этого спектра находятся страны с федеративным устройством, в которых отдельные штаты или провинции наделены значительными полномочиями, на другом — страны с унитарными формами правления, а в центральной части спектра — государства, где имеются федеральные структуры и сильное центральное правительство. Соответственно, различается и точное распределение налоговых полномочий и функций по расходованию средств. Прозрачность в бюджетно-налоговой сфере предполагает, что такие полномочия и функции должны основываться на устойчивых принципах и/или распределяться по согласованным формулам, и что они должны быть четко сформулированы¹⁴. Они также должны осуществляться открыто и последовательно. С более серьезными трудностями в установлении четких межструктурных бюджетных отношений часто сталкиваются более крупные и характеризующиеся большим разнообразием государства, в особенности те, в которых идет процесс экономических или политических преобразований. Тем не менее, в некоторых из таких стран предпринимаются меры, направленные на преодоление этих трудностей¹⁵.

Функции органов исполнительной, законодательной и судебной власти

21. Отношения между различными ветвями государственного управления определяются на высшем политическом и законодательном уровнях, су-

щественно различаются по странам и часто подвержены изменениям по мере развития политической и административной систем. Ряд недавних исследований иллюстрирует то существенное влияние, которое бюджетные учреждения оказывают на конечные показатели работы налогово-бюджетной сферы¹⁶. В Кодексе не рекомендуется какая-либо конкретная структура органов государственного управления, которая отвечала бы требованиям управления государственными финансами. В нем лишь устанавливается требование четкого определения функций различных ветвей государственного управления в сфере управления государственными финансами. Например, необходима ясность в отношении полномочий исполнительной власти по проведению налогово-бюджетной политики в том случае, если законодательным органом не был принят бюджет на соответствующий бюджетный год до его начала. Важно также, чтобы законодательная и судебная ветви власти играли активную роль в обеспечении доступности и достоверности налогово-бюджетной информации¹⁷. Например, в законодательном органе должен действовать активный комитет, осуществляющий надзор за проведением налогово-бюджетной политики и содействующий учету мнения гражданского общества при обсуждении бюджета (например, путем сбора предложений от общественности). Что касается судебной ветви власти, налогоплательщики должны иметь возможность оспаривать законность налогообложения посредством обращения в суд. Как правило, обязанности в бюджетно-налоговой сфере должны определяться в конституционном или административном праве. Учитывая, что отношения в этой области могут находиться в стадии развития или в процессе изменения, первостепенное значение следует придавать устранению неясностей в случае их возникновения.

¹⁶См., например, работы von Hagen (1992); Alesina and Perotti (1995, 1999) и Stein, Talvi, and Grisanti (1998). Эти исследования показывают, что улучшению показателей работы налогово-бюджетной сферы в Европе и Латинской Америке способствует использование бюджетных процедур, которые сосредоточивают полномочия в руках исполнительной власти (а в рамках исполнительной власти — в министерстве финансов), и являются более прозрачными.

¹⁷В Кодексе, тем не менее, ничего не говорится о том, должен ли законодательный орган быть наделен правом внесения поправок в бюджет, представленный исполнительным органом. Этот вопрос выходит за рамки проблемы прозрачности. См. работу Alesina and Perotti (1999), в которой рассматриваются последствия наделения законодательных органов различными полномочиями по внесению поправок в бюджет.

¹⁸См. пункт 108, в котором рассматривается вопрос о необходимости объединения текущего бюджета и бюджета капитальных вложений.

¹⁹Схема управления государственными финансами рассматривается в пунктах 40—41.

Координация и регулирование деятельности органов государственного управления

1.1.3. Должны быть установлены четкие механизмы координации и регулирования бюджетной и внебюджетной деятельности.

22. Ключевым вопросом является распределение обязанностей между центральными министерствами (например, министерствами финансов, экономики и планирования) и бюджетными министерствами. В разных странах используются различные подходы к решению этого вопроса. В тех странах, где традиционно осуществляется планирование процесса развития или централизованное планирование, ответственность за управление государственными финансами разделяется между министерством финансов (ответственным за текущий бюджет) и министерством экономики или планирования (ответственным за бюджет капитальных вложений или бюджет раз-вития)¹⁸. В других странах производится разделение обязанностей путем возложения ответственности за выполнение различных функций управления государственными финансами (например, за макробюджетную политику, бюджетный процесс, учет) на конкретные министерства или ведомства. Страны также различаются по относительному уровню полномочий центральных министерств и бюджетных министерств. Такой схемы организационной структуры, которая могла бы применяться повсеместно, не существует. Однако для обеспечения надлежащего контроля над государственными финансами разделение обязанностей в сфере управления государственными финансами должно быть четко определено¹⁹.

23. Решающее значение имеет также определение термина «бюджет». В некоторых странах данным термином обозначаются только сметы, связанные с годовыми ассигнованиями средств законодательным органом. Однако такая концепция может охватывать лишь незначительную часть совокупных фискальных операций. Проведение различных видов операций может определяться вне процесса установления годовых ассигнований, поэтому они называются внебюджетными, и некоторые внебюджетные фонды (например, фонды социального обеспечения) отделены от общего фонда средств органов государственного управления. Бюджетные средства часто переводятся во внебюджетные фонды, и бюджет подвергается риску, если поступления в такой фонд оказываются ниже или расходование средств фонда выше, чем предполагалось. В некоторых странах созданы внебюджетные фонды и в них перечисляются целевые налоги. Несмотря на то что могут существовать веские причины для создания некоторых фондов за рамками бюджета, а также для выделения средств целевым назначением, чрезмерное использование подобных механизмов может снизить степень прозрачности (а также ослабить контроль за налогово-бюджетной политикой и уменьшить ее гибкость)²⁰. Поэтому важно, чтобы деятельность внебюджетных фондов подчинялась той же дисциплине, которая действует в отношении бюджетных ассигнований. Кроме того, должны действовать правила и положения в отношении подотчетности руководства внебюджетных фондов, а также учета и аудита внебюджетных фондов.

²⁰Перечисление целевых налогов во внебюджетные фонды является общепринятой практикой в случаях наличия тесной взаимосвязи между налогами и предоставляемыми за счет них услугами или пособиями. Акцентирование этой связи может обеспечивать большую готовность к уплате целевых налогов по сравнению с обычными налогами. Кроме того, деятельность, проводимая через внебюджетные фонды, часто будет менее зависимой от соображений краткосрочного характера, оказывающих влияние на бюджет, и даже может регламентироваться отдельным законодательством. Такими характеристиками обладает система социального обеспечения.

²¹Отчетность об операциях, финансируемых из внешних источников, рассматривается более подробно в пунктах 136-137.

²²Либо подвергаться более глубокому анализу, связанному со среднесрочными бюджетными целевыми показателями или устойчивостью в более долгосрочной перспективе.

²³Новые бюджетные законодательства Молдовы и Латвии даже предусматривают включение внебюджетных фондов в годовой бюджет в качестве специальных фондов.

24. Нередко государственным учреждениям разрешается использовать поступления в форме гонораров и платы за услуги непосредственно на финансирование расходов (например, больничные сборы, которые используются администрацией здравоохранения без предварительного их перечисления в общий фонд средств органов государственного управления). В странах ОЭСР плата за пользование все более широко используется как элемент механизмов контроля и стимулирования руководителей учреждений. Подобные механизмы должны регистрироваться в учете на валовой основе и отражаться как в бюджетной документации (в агрегированной форме), так и в развернутом виде в годовых отчетах соответствующих учреждений, с тем чтобы можно быть надлежащим образом установить масштабы деятельности органов государственного управления в полном объеме.

25. Взаимосвязь между внутренним бюджетом и расходами, финансируемыми из внешних источников, вызывает проблемы в области прозрачности во многих развивающихся странах. Замкнутые, непрозрачные процессы определения величины и распределения внешних и других бюджетных поступлений часто являются источником проблем финансового контроля. Цели обеспечения прозрачности могут быть наиболее полно достигнуты в случае, если расходы, финансируемые из внешних источников, включаются в процесс принятия решений по бюджету и в бюджетную отчетность²¹.

26. Более общим моментом является то, что вся фискальная деятельность должна подвергаться анализу и проходить через процедуру установления приоритетов в рамках бюджетного процесса²². Они также должны быть открыты для проверки со стороны законодательных органов и общественности. Данное требование должно применяться даже в отношении внебюджетных фондов, которые управляются независимо и регулируются отдельными законодательными актами²³.

Отношения между органами государственного управления и остальной частью государственного сектора

1.1.4. Отношения между органами государственного управления и неправительственными учреждениями государственного сектора (то есть центральным банком, государственными финансовыми учреждениями и нефинансовыми государственными предприятиями) должны быть основаны на четких механизмах взаимодействия.

²⁴В Швеции центральный банк не проводит квазифискальных операций, и его независимость гарантирована поправками к Закону о Шведском государственном банке 1997 года. См. пункт 5 раздела «Прозрачность в бюджетно-налоговой сфере» ДССК по Швеции на сайте . org/ extemal/np/rosc/swe/index.htm. Законом о центральном банке Банку Кореи запрещено прямое финансирование бюджетного дефицита. См. пункт 6 ДССК по Республике Корея на сайте external/np/rosc/kor/index.htm.

²⁵Хотя центральный банк может, тем не менее, приоб-ретать государственные ценные бумаги на открытом рынке или оказывать влияние на спрос на такие ценные бумаги иными способами (например, устанавливая требование об их использова-нии для покрытия норм обязательных резервов).

²⁶Вставка 10 содержит более полный перечень различных видов квазифискальных операций.

²⁷Отчетность о квазифискальных операциях рассматривается в пунктах 70—77, а обсуждение того, каким образом они могут быть учтены в оценке общего состояния государственных финансов, содержится во вставке 18.

²⁸Подробное рассмотрение данного вопроса см. на сайте mae/mft/index.htm.

27. Это является основным требованием для обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. В целом фискальные функции должны выполняться сектором органов государственного управления или учреждениями государственного сектора, не относящимися к органам государственного управления, в рамках четко определенных и гласных механизмов. В таком случае снижается риск возникновения необходимости предоставлять финансовую поддержку таким учреждениям при непредвиденном ухудшении их финансового положения в результате выполнения возложенных на них задач налогово-бюджетной политики. Из этого неизбежно вытекает вывод, что, если органы государственного управления осуществляют либо банковские, либо коммерческие функции, характер такой деятельности также должен быть прозрачным.

Сектор государственного управления и центральный банк

28. Основной обязанностью центрального банка является достижение целей денежно-кредитной политики. Все чаще обязанности центральных банков определяются таким образом, чтобы предоставить им как можно большую независимость в рамках системы, обеспечивающей надлежащую подотчетность²⁴. Во многих странах в законах о центральном банке подчеркивается независимость центрального банка в ведении своей текущей деятельности и устанавливается запрет или ограничение на прямое финансирование им бюджетного дефицита²⁵.

29. В некоторых странах, однако, ряд операций, проводимых центральными банками, носит характер квазифискальных. Квазифискальные операции могут включать операции, связанные с регулированием финансовой системы (например, предоставление субсидированных ссуд и целевых кредитов) или валютной системы (например, множественные обменные курсы и депозиты по импорту)²⁶. Такие операции могут использоваться органами государственного управления вместо непосредственных налогово-бюджетных мер и будут иметь сходные экономические последствия, независимо от того, в какой части государственного сектора они проводятся. Эти операции, безусловно, необходимо учитывать при оценке общего состояния государственных финансов²⁷. Еще одно основное требование для обеспечения прозрачности в бюджетноналоговой сфере заключается в том, что связи между фискальными и денежнокредитными операциями центрального банка должны отвечать требованиям разделов 1.2 и 1.3 кодекса по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике²⁸. Раздел 1.2 требует четкого определения институциональной взаимосвязи между денежно-кредитными и фискальными операциями, а раздел 1.3 требует четкого определения функций агента, выполняемых центральным банком от имени государства.

Сектор органов государственного управления и государственные финансовые учреждения

30. Несмотря на рост масштабов приватизации банков, находящихся в собственности государства, на них по-прежнему приходится основная доля банковского сектора во многих развивающихся странах²⁹. Государственные финансовые учреждения часто создавались для оказания помощи квазифис-кального характера, примером чего может служить банк развития, предоставляющий ссуды конкретным секторам экономики по ставкам ниже рыночных. Органы государственного управления также используют государственные финансовые учреждения для оказания более специализированной квазифискальной помощи, например, определяя направления кредитной политики. Основное требование прозрачности в бюджетно-налоговой сфере состоит в том, что в годовых отчетах государственных финансовых учреждений должны указываться некоммерческие услуги, предоставляемые ими по требованию государственных органов.

Сектор органов государственного управления и нефинансовые государственные предприятия

31. Еще одно основное требование для обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере состоит в том, что в годовых отчетах нефинансовых государственных предприятий должны указываться некоммерческие услуги, предоставляемые ими по требованию государственных органов. Нефинансовые государственные предприятия во многих странах оказывают некоммерческие услуги, как правило, путем установления цен, которые не возмещают издержек производства (например, отпуская электроэнергию сельским потребителям по ценам ниже себестоимости). В ряде стран на нефинансовые государственные предприятия также возложена обязанность предоставлять социальные услуги. Эта некоммерческая деятельность может финансироваться путем перекрестного субсидирования различных групп потребителей и/или возникновения убытков, финансируемых из бюджета или за счет привлечения заемных средств. В некоторых случаях определенные нефинансовые государственные предприятия могут устанавливать чрезмерно высокие цены, а полученная избыточная прибыль — перечисляться другим предприятиям или в бюджет. Это вносит путаницу в распределение обязанностей органов государственного управления в бюджетно-налоговой сфере и коммерческих функций нефинансовых государственных предприятий, приводит к непрозрачности отношений между органами государственного управления и нефинансовыми государственными предприятиями, а также создает сложности в установлении ответственности руководителей нефинансовых государственных предприятий за результаты деятельности этих предприятий.

²⁹См. Goldstein (1997).

32. Оптимальной практикой является соблюдение государственными финансовыми учреждениями и нефинансовыми государственными предприятиями требований в отношении раскрытия существенной информации и прозрачности, установленных принципом IV «Принципов корпоративного управления ОЭСР». Названные требования перечислены во вставке 3. При этом несколько стран также действуют иначе: орган государственного управления заключает соглашение с нефинансовым государственным предприятием об оказании последним определенных нефинансовых услуг в обмен на прямые бюджетные трансферты, отражающие цену, которую орган

Содержание раздела

---