Вставка 25. Фундаментальные принципы официальной статистики ООН

¹⁴⁰В Канаде в качестве основы для закладываемых в бюджет экономических предпосылок используются средние значения экономических прогнозов частного сектора.

См. OECD (1999).

¹⁴¹Например, во Франции макроэкономические прогнозы анализируются возглавляемой министром экономики и финансов Национальной комиссией по экономике, в состав которой входят двадцать два члена, отбираемых по уровню их квалификации в экономической и финансовой сфере. Деятельность Национальной комиссии по экономике поддерживается технической группой, которая занимается анализом макроэкономических прогнозов, подготовленных ключевыми независимыми учреждениями и банками. См. пункт 20 раздела «Прозрачность в бюджетноналоговой сфере» ДССК по Франции на сайте rosc/fra/index.htm. В Чешской Республике группа экспертов, включающая представителей частного сектора, два раза в год и перед опубликованием бюджетных прогнозов производит проверку макроэкономических предпосылок. См. пункт 19 раздела «Прозрачность в бюджетно-налоговой сфере» ДССК по Чешской Республике на сайте . org/external/np/rosc/cze.htm.

¹⁴²В США подчиненное непосредственно законодательным органам Бюджетное управление Конгресса осуществляет подготовку полного набора макроэкономических и налогово-бюджетных прогнозов для их рассмотрения наряду с содержащимися в представленном президентом проекте бюджета.

¹⁴³В ряде стран, особенно в странах Латинской Америки, подготовкой и распространением налогово-бюджетных данных занимается центральный банк, а не национальное статистическое управление.

Для повышения степени достоверности налогово-бюджетной статистики особое значение имеют следующие характеристики Фундаментальных принципов ООН:



• официальная статистика должна составляться и предоставляться официальными статистическими органами непредвзято;

• методы и процедуры сбора, обработки, хранения и представления налогово-бюджетных данных должны определяться исключительно руководителем статистического ведомства в соответствии с профессиональными соображениями;

• статистические ведомства должны иметь право комментировать случаи ошибочной интерпретации и ненадлежащего использования статистических данных.

макроэкономические предпосылки могут также быть основаны на результатах прогнозирования, осуществляемого частным сектором¹⁴⁰. В некоторых странах действуют механизмы формального анализа качества, проводимого экспертами, а затем результаты этого анализа представляются общественности¹⁴¹. В других странах задача критической оценки и подготовки отчета о качестве прогнозов возлагается на независимую государственную или общественную организацию¹⁴².

Национальное статистическое ведомство

4.2.3 Для проверки качества налогово-бюджетных данных национальному статистическому ведомству должна предоставляться организационно-правовая независимость.

177. Национальное статистическое ведомство или иной главный официальный орган, ответственный за подготовку статистики государственных финансов, должен создаваться согласно законодательству, которое предоставляет ему операционную независимость в процессе составления и публикации официальной статистики¹⁴³. Такой подход будет способствовать повышению качества и достоверности налогово-бюджетной и другой статистики. В бюджетно-налоговой сфере такой орган играет важнейшую роль, обеспечивая координацию процесса сбора основных налогово-бюджетных данных другими официальными органами и выполняя функции центрального звена в системе подготовки и распространения данных статистики государственных финансов.

178. Чтобы завоевать доверие пользователей официальной статистики, требуется также обеспечить прозрачность практики и процедур, применяемых национальным статистическим ведомством. В частности, для этого необходимо, чтобы статистическому ведомству предоставлялись все необходимые ему базовые данные; осуществляемый им процесс составления налоговобюджетных данных должен быть непредвзятым; ведомство должно иметь право комментировать случаи ошибочной интерпретации и ненадлежащего

использования информации; он также должен сообщать обо всех фактах доступа органов государственного управления к налогово-бюджетным данным до их опубликования. Кроме того, должны обнародоваться условия подготовки и распространения налогово-бюджетных данных, а также должны быть четко сформулированы и преданы широкой гласности руководящие принципы поведения сотрудников статистического ведомства. Одним из методов повышения качества по перечисленным выше направлениям является соблюдение «Фундаментальных принципов официальной статистики» ООН — см. текстовую вставку 25, — а также выполнение требований стандартов достоверности данных, содержащихся в ССРД/ОСРД.

Глоссарий

Ассигнования. Закрепленные в законе полномочия, которыми законодательные органы наделяют исполнительные органы, по расходованию государственных средств на оговоренные цели. Годовые ассигнования выделяются в соответствии с законом о годовом бюджете. Дополнительные бюджеты/ассигнования иногда выделяются после принятия закона о годовом бюджете в том случае, если годовых ассигнований недостаточно для достижения поставленной цели. Иногда используется термин «постоянное ассигнование» для обозначения полномочий, действующих в течение периода, превышающего один бюджетный год, которые устанавливаются специальными законодательными актами (например, законом о социальном обеспечении). В некоторых странах, например, в США, используется термин «санкция» для обозначения общего закона, который учреждает программу и допускает возможность ассигнований, но не предоставляет каких-либо конкретных полномочий по расходованию средств. В большинстве стран для принятия учреждением и ведомством расходных обязательств в рамках ассигнований необходима специальная санкция исполнительных органов («распределение, выделение или предписание»).

Балансовый отчет органов государственного управления. Полный отчет об активах, пассивах и чистой стоимости капитала (активы за вычетом обязательств) органов государственного управления на определенный момент времени, как правило, на конец года. На практике очень немногие органы государственного управления готовят отчеты о своем финансовом положении, которые можно считать балансовыми отчетами. Необходимыми предварительными условиями представления достоверных балансовых отчетов являются переход к учету на основе принципа начисления и использование общепринятых методов стоимостной оценки активов.

Бюджетный процесс на основе программ/классификация по программам.

«Программы» представляют собой совокупность операций органов государственного управления, направленных на достижение конкретных государственных целей. В рамках классификации по программам этот принцип применяется в отношении всех видов деятельности органов государственного управления. В бюджетном процессе на основе программ делается попытка использовать анализ затрат и результатов для принятия решений по распределению средств, распределять расходы на основании программ и оценивать результаты реализации программ в сравнении с поставленными целями. Полностью система бюджетного процесса на основе программ (или последующие предложения, такие как составление бюджета с нуля) не была успешно реализована ни в одной из стран, что в основном объясняется высоким

уровнем требований к информации и сложностью организации управления подобными системами.

Внебюджетные фонды. Данным термином обычно называется совокупность операций органов государственного управления, которые не включаются в представляемый годовой бюджет. Они могут не подлежать столь же тщательной проверке, как годовой бюджет, и для них могут устанавливаться иные стандарты бухгалтерского учета. На практике используется широкий спектр различных внебюджетных механизмов, включая фонды (такие как фонды социального обеспечения), учрежденные в соответствии со специальным законодательством; товарные фонды, использующие поступления от товарной помощи; а также резервирование конкретных видов доходов на конкретные цели.

Государственный сектор. Классификация, составленная на основе классификации секторов и подсекторов СНС и включающая сектор государственного управления и государственные подсектора нефинансовых и финансовых корпораций. В основе классификации лежит принцип государственной собственности и/или контроля, а не функций (как в первичной классификации СНС). Для анализа бюджетно-налоговой сферы важной подкатегорией данного сектора является «нефинансовый государственный сектор», включающий сектор государственного управления и нефинансовые государственные предприятия.

Дополнительные бюджеты/ассигнования (см. ассигнования).

Квазифискальные операции. Операции центральных банков, государственных финансовых учреждений и нефинансовых государственных предприятий (осуществляемые по указанию органов государственного управления), которые носят фискальный характер — то есть в принципе они могли бы проводиться с помощью конкретных фискальных мер, таких как налоги, субсидии или другие прямые расходы, хотя в некоторых случаях может быть очень сложно провести их точную количественную оценку. Примерами могут служить субсидированный банковский кредит и некоммерческие общественные услуги, предоставляемые предприятием.

Косвенные условные обязательства. Обязательства, которые отражают неконтрактные обязательства государства (например, потенциальные обязательства, возникающие в связи с реструктуризацией финансового сектора).

Метод бухгалтерского учета. Определяется в IFAC (2000a) как «совокупность принципов бухгалтерского учета, которые устанавливают, в какой момент времени должны отражаться результаты операций или событий для целей финансовой отчетности. Им определяется время проведения оценок безотносительно существа этих оценок». Существует много вариантов методов бухгалтерского учета. МФБ устанавливает два основных ориентира (учет на кассовой основе и учет на основе принципа начисления) и два варианта (учет на модифицированной кассовой основе и учет на основе модифицированного принципа начисления).

Моральный риск. Вероятность того, что указание на возможную будущую государственную поддержку или ее ожидание может вызвать нежелательные изменения в поведении руководства предприятия или банка, выражающиеся, например, в участии в более рискованной деятельности, поскольку предпола-

гается, что государство фактически гарантирует возмещение некоторой части потенциальных убытков.

Налоговые расходы. Льготы или освобождения относительно «стандартной» структуры налогов, которые ведут к снижению величины собираемых государством доходов, и, поскольку цели государственной политики могли бы быть достигнуты альтернативным способом через предоставление субсидий или производство иных прямых расходов, льготы рассматриваются как эквивалент бюджетных расходов. Поэтому для точного определения и количественной оценки налоговых расходов необходимо определить нормальную базу налогообложения, а также установить наиболее адекватный способ оценки издержек (например, по упущенным доходам или по расходам, которые были бы необходимы для достижения данной цели политики).

Необеспеченные резервами обязательства по выплате государственных пенсий.

Этим термином обозначаются будущие обязательства государства в рамках необеспеченных (распределительных) или частично обеспеченных резервами государственных пенсионных систем. Обязательства по таким системам обычно не отражаются в бухгалтерском учете до тех пор, пока не возникнет необходимость произвести платежи (см. IFAC, 2000a), хотя подход зависит от действующих в конкретных странах организационно-правовых механизмов. (Эти вопросы находятся в процессе постоянного рассмотрения КГС МФБ.) Такие будущие обязательства следует принимать во внимание при оценке долгосрочной устойчивости государственных финансов.

Общее сальдо. Данный термин соответствует принятому в СГФ термину «общий дефицит/профицит», который определяется как сумма доходов и полученных грантов за вычетом расходов и «кредитования минус погашение». Определяемое таким образом сальдо равняется (с обратным знаком) сумме чистых государственных займов плюс чистое уменьшение объема государственных кассовых средств, депозитов и ценных бумаг, хранимых для целей ликвидности. В основе такой концепции сальдо лежит тот факт, что государственная политика рассматривается как создающая дефицит или профицит, и таким образом, доходы или расходы, связанные с данной политикой, относятся к статьям «над чертой». При этом займы или уменьшение запасов ликвидных активов представляют собой финансирование дефицита, или являются статьями «под чертой». Следует отметить, что категория кредитование минус погашение, относящаяся в действующей СГФ к статьям «над чертой», охватывает государственные операции с долговыми требованиями и требованиями в отношении собственного капитала третьих сторон, которые проводятся для достижения целей государственной политики, а не для управления государственными ликвидными средствами или извлечения прибыли.

Отдельные счета в главной книге бухгалтерского учета органов государственного управления. Главная (или общая) бухгалтерская книга органов государственного управления представляет собой бухгалтерскую книгу, в которой по дебету или по кредиту регистрируются все операции центрального правительства. Главная бухгалтерская книга органов государственного управления обычно ведется главной государственной бухгалтерией. Каждая операция, затрагивающая конкретный банковский счет, отражается на соответствующем отдельном счете главной бухгалтерской книги, что создает возможность ее полного согласования с документами о состоянии банковских счетов.

Отчетность на кассовой основе. Отчетность, которая опирается на системы учета на кассовой основе.

Отчетность на основе принципа начисления. Отчетность, которая опирается на системы учета на основе принципа начисления.

Первичное сальдо. Общее сальдо за вычетом уплаты процентов. Поскольку уплата процентов представляет собой стоимость прошлой задолженности, а определяющими факторами для будущего долга, попадающими под политический контроль со стороны государства, являются другие показатели доходов и расходов, не включающие уплату процентов, первичное сальдо имеет особое значение как индикатор состояния государственных финансов в странах с высоким уровнем задолженности.

Плата за пользование. Платежи, осуществляемые потребителями поставщикам государственных услуг.

Помощь в натуральной форме. Потоки товаров и услуг, при которых отсутствуют встречные платежи в форме денежных средств или долговых инструментов. Иногда товары, получаемые в качестве «товарной помощи» (например, зерно), впоследствии продаются, а доходы используются в бюджете или, что более распространено, через специальный фонд идут на государственные расходы.

Постатейный бюджетный процесс. Общий термин, используемый для описания относительно бессистемного бюджетного плана счетов. В дополнение к стандартным позициям, по которым проводится голосование, или «статьям», таким как «заработная плата рабочих и служащих», по мере возникновения новых потребностей вводятся отдельные статьи, что ведет к созданию длительных специальных процедур для выделения ассигнований и учета расходов.

Просроченная задолженность по налогам. Причитающиеся, но не уплаченные государству налоги. Другие просроченные задолженности по доходам могут возникать из-за неплатежей по ссудам, выданным государством, или неплатежей по счетам за государственные услуги.

Просроченная задолженность по платежам. Суммы, не выплаченные к сроку, установленному в контракте, или в течение стандартного установленного в коммерческой практике периода для аналогичных операций. Просроченная задолженность по платежам может быть результатом неплатежа органов государственного управления, например, по счетам поставщиков с наступившим сроком платежа, заработной плате или трансфертам, подлежащим перечислению, или причитающимся выплатам в счет погашения или обслуживания долга.

Расширенное сальдо. Общее сальдо плюс любые убытки, понесенные центральным банком, и любые не включенные в общее сальдо выпуски государственных долговых обязательств в целях рекапитализации государственных финансовых учреждений.

Результаты и отдача. При оценке показателей деятельности органов государственного управления результаты определяются как произведенные государственными учреждениями товары или оказанные ими услуги (например, продолжительность проведенных учебных занятий, начисленные и выплаченные пособия по социальному обеспечению); отдача определяется как воздействие на социальные, экономические или другие показатели

вследствие произведенных результатов (например, повышение уровня образования студентов, социальная справедливость).

Сальдо государственного сектора. Общее сальдо государственного сектора. Этот показатель отличается от потребности государственного сектора в заемных средствах, которая представляет собой сумму общего сальдо сектора государственного управления и чистой потребности в заемных средствах нефинансовых государственных предприятий.

Сектор государственного управления. Определяется в СНС как совокупность следующих институциональных единиц-резидентов:

a) все единицы центрального правительства, региональных и местных органов управления;

b) все фонды социального обеспечения на каждом уровне государственного управления, а также

c) все нерыночные, некоммерческие учреждения, которые контролируются и в основном финансируются государственными органами.

Сектор не включает государственные корпорации даже в тех случаях, когда весь капитал таких корпораций принадлежит государственным органам. Он также не включает квазикопорации, которые принадлежат государственным органам и контролируются ими. Однако принадлежащие государственным институциональным единицам неинкорпорированные предприятия, не являющиеся квазикорпорациями, остаются неотъемлемой частью этих институциональных единиц, и потому должны включаться в состав сектора государственного управления.

Система бухгалтерского учета. Совокупность учетных процедур, внутренних механизмов контроля, журналов бухгалтерского учета, а также плана и схемы счетов, которые используются для проведения и отражения в учете финансовых операций, а также представления отчетности по ним. Системы должны включать учет по системе двойной записи, отражать все этапы процесса платежей и поступлений, необходимые для учета бухгалтерских операций, объединять счета активов и пассивов с операционными счетами и вести учет в форме, допускающей возможность аудита.

Среднесрочные основы бюджета. Система интеграции налогово-бюджетной политики и бюджетного процесса в среднесрочной перспективе путем увязки системы сводного налогово-бюджетного прогнозирования с упорядоченным процессом подготовки министерствами подробных среднесрочных бюджетных оценок, отражающих действующую государственную политику. Перспективные оценки расходов становятся основой бюджетных консультаций на годы, следующие за текущим бюджетным годом, и такие перспективные оценки согласовываются с итоговыми результатами, представленными в отчетах о результатах исполнения бюджета.

Ссуда, гарантированная государством. Ссуда, полученная неправительственным учреждением государственного сектора, с гарантией того, что государство выплатит любую непогашенную сумму ссуды в случае невыполнения заемщиком своих обязательств.

Условные обязательства. Обязательства, которые были приняты, однако время фактического возникновения и размер которых определяются наступлением некоторого непредвиденного события в будущем. Поэтому они еще не

являются фактическими обязательствами и могут никогда ими не стать, если не произойдет оговоренное непредвиденное событие.

Учет на кассовой основе. В системе учета на кассовой основе операции или события отражаются в момент получения или выплаты кассовых средств.

Учет на модифицированной кассовой основе. Учет на модифицированной кассовой основе отличается от учета на кассовой основе тем, что в нем отражаются принятые в течение бюджетного года формальные обязательства по доходам и выплатам, и отводится специальный период после завершения года для регистрации этих платежей в учете и в отчетности.

Учет на основе модифицированного принципа начисления. Учет на основе модифицированного принципа начисления отличается от учета на основе принципа начисления тем, что материальные активы относятся к расходам в момент их приобретения.

Учет на основе принципа начисления. В системах учета на основе принципа начисления операции или события отражаются в момент создания, преобразования, обмена, передачи или аннулирования экономической стоимости, при этом регистрируются все экономические потоки (а не только потоки кассовых средств).

Учет, связанный с различиями в поколениях. Счета поколений используются для оценки распределительных последствий налогово-бюджетной политики для различных возрастных когорт. Для этого проводится оценка текущей дисконтированной стоимости чистых налоговых платежей (уплаченные налоги минус полученные услуги и пособия) на протяжении жизни различных поколений в условиях действующей налоговой и бюджетной политики. Поколение определяется как совокупность всех лиц мужского и женского пола (с их раздельным учетом в связи с различиями в профиле их налогообложения и пособий), которые родились в один год. Такой метод требует значительного объема данных, и результаты его использования зависят от значительного количества упрощающих предположений. Как правило, он рассматривается как дополнительный метод для анализа устойчивости и распределения ресурсов между поколениями.

Фонды или резервы на непредвиденные расходы. Отдельный фонд или бюджетный резерв, выделенный для покрытия непредвиденных и неизбежных потребностей, которые могут возникнуть в течение бюджетного года. Определенные виды непредвиденных расходов (например, выполнение обязательств, связанных с гарантиями по ссудам) могут указываться в качестве возможных направлений использования таких средств.

Формальные обязательства. В терминологии бухгалтерского учета формальные обязательства относятся к тому этапу процесса расходования средств, на котором заключаются контракты или другие формы соглашений, как правило, о будущих поставках товаров или оказании услуг. Фактическое обязательство не отражается в учете до момента поставки товара, однако орган государственного управления несет формальную контрактную ответственность за выполнение обязательства, как только будет осуществлена поставка. Термин также используется в более общем, неконтрактном смысле для обозначения твердых обещаний органов государственного управления, сделанных в заявлениях о политике.

Функциональная классификация. Действующее «Руководство по СГФ» особо рассматривает Классификацию функций органов государственного управления (КФОГУ), которая представляет собой международный стандарт классификации расходов органов государственного управления в соответствии с общими целями, на достижение которых направлены проводимые операции. Данная классификация обычно используется для оценки объемов ресурсов, выделяемых государством для достижения различных целей и поддержки разнообразных видов деятельности (таких как здравоохранение, образование, транспорт и связь).

Целевые налоги. Налоги, собираемые и выделяемые на конкретные программы расходов, часто через внебюджетные фонды (см. ниже).

Центральное правительство. Все государственные подразделения, которые являются ведомствами или частью аппарата центрального руководства страны и деятельность которых покрывается или финансируется из бюджета или внебюджетных фондов этого уровня.

Экономическая классификация. Действующее «Руководство по СГФ» особо рассматривает «классификацию расходов по характеру операций, то есть двусторонние или односторонние, текущие или капитальные, по видам получаемых товаров или услуг, а также по секторам или подсекторам, являющимся в операциях получателями» (стр. 325 английского издания). Такая классификация обычно используется для выявления характера и экономических последствий операций органов государственного управления. Классификация доходов на текущие (налоговые и неналоговые), капитальные и в форме грантов служит аналогичным целям, хотя в СГФ она формально не называется «экономической».

Содержание раздела

---