Вставка 17. Прозрачность в бюджетно-налоговой сфере и международные стандарты финансовой и фискальной отчетности
В целом ряде стран предпринимаются усилия, направленные на совершенствование стандартов бухгалтерского учета и финансовой отчетности. Наряду с Кодексом, деятельность МФБ и предлагаемый пересмотренный вариант «Руководства по СГФ» представляют собой дальнейшие шаги по разработке стандартов, которые будут способствовать международной сопоставимости данных и внесут вклад в повышение прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Важно проводить различие между разными целями этих инициатив и как можно более тщательно координировать работу во всех трех сферах.
Исследование МФБ-КГС ()
В мае 2000 года Комитет по государственному сектору (КГС) МФБ на сайте =960182179426 опубликовал результаты проведенного им исследования финансовой отчетности «Государственная финансовая отчетность», с тем чтобы помочь национальным органам государственного управления в подготовке финансовых отчетов, которые представляют данные о показателях финансовой деятельности органов государственного управления и состоянии государственных финансов. В исследовании обсуждаются принципы, составляющие основу международных стандартов бухгалтерского учета и отчетности государственного сектора, которые в настоящее время разрабатываются КГС в рамках постоянной программы работ в области стандартов. КГС опубликовал первые восемь Международных стандартов учета в государственном секторе (МСУГС) и еще шесть предварительных проектов положений, на основании которых предполагается подготовить стандарты. МСУГС представляют собой преимущественно результат модификации предназначенных для частного сектора Стандартов международного бухгалтерского учета, измененных для обеспечения возможности их применения в государственном секторе. При этом в Предварительном проекте положения № 9 предлагается установить требования к финансовой отчетности в случае ведения учета на кассовой основе. Такие принципы будут иметь ценность для большинства органов государственного управления, использующих системы учета, близкие к учету на кассовой основе.
Пересмотр СГФ
СГФ не является стандартом бухгалтерского учета или финансовой отчетности, а представляет собой стандарт аналитического представления налогово-бюджетной статистики; в центре внимания СГФ находится воздействие на экономику, а не показатели деятельности учетных единиц. Желательно разработать классификацию государственных счетов и стандарты финансовой отчетности таким образом, чтобы они были совместимы с подготовкой подобных статистических отчетов, так чтобы единая информационная система могла удовлетворять
99Доступ к подробным разработкам этих проблем в ОЭСР и ссылки на сайты отдельных стран в Интернете организованы через сайт ОЭСР/СУГС links.htm.
мальной практикой является классификация операций по видам деятельности или результату, а также по программам или отдаче. Подробная финансовая и нефинансовая информация по всем результатам/видам деятельности и программам/отдаче наряду с сопоставимыми данными для предшествующего года должна быть частью бюджетной документации
99. Первостепенное внимание уделяется прозрачности на агрегированном уровне и формированию системы, которая способствует представлению все более
требованиям как ведения бухгалтерского учета, так и представления налоговобюджетной информации. Важно также полностью согласовать доку-менты фискальной отчетности СГФ с государственной бюджетной отчетностью и итоговыми счетами, с тем чтобы обеспечить гарантию надежности данных и полноту охвата бюджетных счетов. СГФ в настоящее время пересматривается, и полный проект Руководства можно получить на сайте pubs/ft/gfs/manual/index.htm. Изменения учитывают растущую значимость принципов начисления в сфере учета в органах государственного управления и имеют своей целью полное согласование СГФ с другими международными системами финансовой статистики (в особенности, СНС), которые используют принцип начисления. Предлагаемые изменения не требуют от стран перехода к учету на основе принципа начисления: предусмотрен поэтапный переход, и страны могут корректировать данные своих счетов, составленных на кассовой основе, или же во многих случаях непосредственно использовать данные счетов, составленных на кассовой основе, если различия между результатами учета на кассовой основе и на основе принципа начисления не являются существенными.
Прозрачность в бюджетно-налоговой сфере
Кодекс полностью поддерживает применение СГФ и МСУГС на основе принципа начисления. Для стран, ведущих учет в соответствии с принципами, близкими к учету на кассовой основе, крайне желательно, чтобы раскрытие информации о налогово-бюджетных операциях было шире простого отчета о движении кассовых средств. Как будет показано ниже, ряд основных требований Кодекса предусматривает представление данных, которые выходят далеко за рамки стандартов финансовой отчетности, представляемой только по кассовым средствам. Некоторые из этих видов данных предлагается представлять согласно предложенным стандартам МСУГС, предназначенным для учета на кассовой основе, в качестве дополнительно раскрываемой информации. Другие данные должны будут включаться в финансовую отчетность по мере перехода органов государственного управления к системе учета на основе принципа начисления. Однако Кодекс предназначен для применения безотносительно характера системы бухгалтерского учета. В качестве основных требований Кодекс подчеркивает, что 1) все страны представляют отчетность по финансовым активам и пассивам, внося тем самым некоторые элементы модифицированного стандарта учета на основе принципа начисления, и что 2) целью всех стран должно стать создание системы учета, которая позволяет представлять достоверные отчеты по просроченным платежам. В условиях системы учета на кассовой основе такие отчеты могут готовиться на уровне справочных статей. Необходимость перехода к системе учета на основе принципа начисления, когда кредиторская задолженность автоматически отражается в учете как расходы, должна определяться каждой страной в зависимости от текущих потребностей.
детальной информации о последствиях бюджетных решений. Многие из применяемых в странах с развитой экономикой методов требуют значительных административных ресурсов, а потому не подходят для развивающихся стран или стран с переходной экономикой. Однако во всех странах существует возможность сформулировать четкие цели, по крайней мере по основным направлениям деятельности государства.
Показатели состояния государственных финансов
3.2.3. Общее сальдо сектора органов государственного управления должно быть стандартным сводным показателем состояния государственных финансов. В соответствующих случаях оно должно дополняться другими налоговобюджетными показателями по сектору государственного управления (например, операционным сальдо, структурным балансом или первичным сальдо).
119. Несмотря на то что текущее определение СГФ общего сальдо органов государственного управления
100 не является общепринятым, оно представляет собой широко используемый ориентир для анализа налогово-бюджетной политики. Его цель — выявить те государственные операции, которые приводят к чистым займам у других экономических секторов (и являются «создающими дефицит или профицит», или статьями «над чертой»). Такое определение является ориентиром для анализа размеров дефицита/профицита и его составляющих, а также источников финансирования дефицита (или операций «под чертой»). Общее сальдо служит индикатором воздействия налогово-бюджетной политики на совокупный спрос. При этом компоненты финансирования дефицита указывают на более конкретные последствия налогово-бюджетной политики (например, влияние займов у центрального банка на денежную массу и инфляцию и воздействие внутренних займов на процентные ставки, инвестиции и экономический рост).
120. Хотя рекомендуется, чтобы анализ состояния государственных финансов основывался на общем сальдо сектора государственного управления, в этом отношении существует ряд оговорок. Во-первых, по практическим или конституционным соображениям во многих странах общее сальдо центрального правительства является стандартным показателем состояния государственных финансов. Во-вторых, в некоторых ситуациях сальдо центрального правительства или сектора государственного управления должно дополняться показателем более широкого сальдо государственного сектора
101.
100Фактически в действующем «Руководстве СГФ» используется термин «общий дефицит/профицит».
101Дальнейшее обсуждение сальдо государственного сектора см. в пункте 126.
102См. работу Tanzi, Blejer, and Teijeiro (1993).
103Различные концепции сальдо бюджета рассматриваются в работе Blejer and Cheasty (1993).
121. В-третьих, показатель общего сальдо в некоторых случаях имеет общепризнанные недостатки. Тем не менее, эти недостатки можно по большей части устранить, представив дополнительную информацию об альтернативных показателях сальдо, учитывая конкретные требования мер политики. Первичное сальдо должно всегда входить в текущую отчетность в странах со значительным государственным долгом или неблагоприятной динамикой задолженности. При высоких темпах инфляции в отчетность часто включается операционное сальдо (общее сальдо за вычетом той части обслуживания долга, которая представляет собой компенсацию держателям долговых обязательств в связи с инфляцией)
102. В некоторых странах с развитой экономикой для оценки направленности налогово-бюджетной политики используется структурное сальдо или сальдо с циклическими поправками (которые в различных формах устраняют эффекты влияния циклических колебаний или экзогенных шоков на общее сальдо). Существуют также обстоятельства, при которых целесообразным может оказаться исключение определенных статей из общего сальдо, если такие статьи велики по объему и могут изменяться в значительных пределах, в результате чего общее сальдо становится дезориентирующим индикатором макроэкономического воздействия налогово-бюджетной политики и тенденций в бюджетно-налоговой сфере. Примерами являются общее сальдо за вычетом грантов и сальдо бюджета без учета статей, связанных с нефтью
103.
122. Кроме потребности в использовании таких дополнительных показателей, другая связанная с общим сальдо проблема состоит в том, что оно представляет собой рассчитываемый на кассовой основе показатель, который должным образом не отражает влияния балансовых операций. Например, обычно рекомендуется рассматривать поступления от продажи активов как финансирование, а не как доходы, отрицательные капитальные расходы или отрицательное чистое кредитование
104. В более общем случае некоторые страны определяют «базовое сальдо» за вычетом продажи активов, с тем чтобы исключить эти поступления из статей «над чертой» при представлении сальдо на кассовой основе. Аналогичным образом, затраты на реструктуризацию банков, которые обычно представляют собой сочетание балансовых операций (передача государственных облигаций или принятие долга) и квазифискальных операций (кредиты центрального банка), воздействует на размер общего дефицита иначе, чем прямая бюджетная поддержка.
123. В случае использования в органах государственного управления интегрированной системы бухгалтерского учета на основе принципа начисления или модифицированного принципа начисления требуется согласование долговых операций с операционными счетами. При учете на кассовой основе МФБ рекомендует, чтобы раскрытие информации об активах и пассивах было исчерпывающим и позволяло проводить подобное согласование. Однако учет операций подобным образом необязательно дает истинное отражение их экономического воздействия, поскольку такие операции могут быть связаны с проводившейся ранее политикой. Так, необходимость провести рекапитализацию банка может быть накопленным следствием прошлых квазифискаль-ных операций (например, предоставления целевых кредитов), так что воздействие мер фискального характера на экономику в прошлом окажется заниженным, а на момент проведения рекапитализации — завышенным. Несмотря на это, для целей прозрачности важно, чтобы государственные органы полностью представляли такие операции и делали информацию о них достоянием общественности.
124. Другим спорным вопросом является надлежащий метод учета грантов. В соответствии с действующим «Руководством по СГФ» они относятся к статьям «над чертой», или снижающим дефицит поступлениям. Однако поскольку такие потоки напрямую не связаны с направлением политики получающих их государств, существуют аргументы в пользу их классификации «под чертой» как статей финансирования. Для того чтобы обозначить потенциальные проблемы, связанные с такими поступлениями, в странах со значительным притоком грантов принято представлять общее сальдо с учетом и без учета грантов.
104См. работу Mackenzie (1998).
125. Многие из перечисленных проблем будут решены в случае перехода к использованию метода учета на основе начисления для составления фискальной отчетности, поскольку в таком учете полностью и надлежащим образом отражаются изменения в государственных активах и обязательствах. Несмотря на то что в течение значительного времени многие страны будут продолжать использовать общее сальдо, рассчитанное на кассовой основе, в пересмотренном «Руководстве по СГФ» для фискальной отчетности будут применяться стандарты на основе принципа начисления наряду с другими стандартами экономической статистики. Более того, необходимость дополнять финансовую отчетность на кассовой основе по крайней мере некоторыми элементами отчетности на основе принципа начисления получает повсеместное признание. Некоторые страны переходят к использованию
стандарта учета на основе принципа начисления или модифицированного принципа начисления
105. Помимо использования общего сальдо и дополнительных показателей для макроэкономического анализа, важно, чтобы эти концепции четко применялись при представлении годового бюджета в законодательные органы и в ходе его общественного обсуждения. Во многих странах бюджетные оценки и итоговые счета представляются просто в формате учета на кассовой основе (с указанием валовых доходов и расходов). Чтобы обеспечить надежность данных в фискальной отчетности СГФ, общее сальдо должно представляться в бюджетных и бухгалтерских отчетах вместе с аналитической таблицей, в которой показано, как этот показатель рассчитывается на основе бюджетных данных.
Сальдо государственного сектора
3.2.4. Сальдо государственного сектора следует представлять в тех случаях, когда неправительственные учреждения государственного сектора проводят значительные квазифискальные операции.
105См. ДССК по Австралии, Франции и Соединенному Королевству на сайте .
org/external/np/rosc/index.htm.
126. Как уже отмечалось, многие государственные органы осуществляют масштабные квазифискальные операции за пределами бюджета, и эта деятельность не находит отражения в традиционном показателе общего бюджетного сальдо. Это означает, что стандартные показатели состояния государственных финансов могут давать искаженное представление об объеме фискальных операций и приводить к снижению качества налогово-бюджетной политики. Это может также свидетельствовать о наличии стимулов к выведению фискальных операций за рамки органов государственного управления, чтобы состояние государственных финансов выглядело лучше, чем оно есть на самом деле. Поэтому публикация заявления о характере и масштабах квазифискальных операций является основным требованием для обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Однако идентификация и количественное определение квазифискальных операций принципиальным образом зависят от представления высококачественной отчетности государственными финансовыми учреждениями и нефинансовыми государственными предприятиями. Учитывая, что совершенствование такой отчетности, как правило, невозможно обеспечить в короткие сроки, альтернативным подходом может стать создание системы отчетности, охватывающей более широкий государственный сектор, и использовать сальдо государственного сектора в качестве дополнительного показателя состояния государственных финансов. Это, безусловно, имеет смысл в тех случаях, когда квазифискальные операции считаются носящими масштабный характер, и желательно для любой страны, где государственный сектор значительно больше сектора государственного управления. Некоторые проблемы, связанные с представлением данных о сальдо государственного сектора, обсуждаются во вставке 18. Следует подчеркнуть, что представление сальдо государственного сектора не означает, что при этом больше не требуется четко разграничивать различные части государственного сектора, и что снижается потребность в идентификации квази-фискальных операций и представлении по ним информации.
Содержание раздела