Вставка 15. Среднесрочные основы бюджета. Некоторые выводы из опыта отдельных стран ОЭСР
Строгое применение среднесрочных основ бюджета обеспечивает исключительно четкое представление о том, как скажется на доходах и расходах сохранение текущей государственной политики. Такие основы представляют собой также механизм контроля за введением новой политики и отслеживания исполнения бюджета за период более одного года. При этом создается прозрачная основа для контроля за деятельностью исполнительных органов и необходимый фундамент для более тщательной и результативной подготовки бюджета. Среднесрочные бюджетные основы успешно используются в Германии, Соединенном Королевстве и Австралии. Однако опыт этих и других стран показывает, что для получения выгод от применения среднесрочной основы бюджета в полной мере необходимо выполнение ряда жестких условий
Что представляет собой среднесрочная основа бюджета?
Основные составляющие среднесрочной основы бюджета:
• заявление о целях налогово-бюджетной политики;
• интегрированные среднесрочные макроэкономические и бюджетные прогнозы;
• оценки расходов и доходов министерств и ведомств за период от двух до четырех лет после бюджетного года;
• формальные «перспективные» или «внегодовые» оценки — первая вне-годовая оценка расходов становится основой для бюджетных консультаций на следующий год;
• бюджетные ассигнования министерствам и ведомствам становятся жесткими бюджетными ограничениями.
Процесс составления перспективных оценок имеет существенные технические преимущества как для центральных ведомств, так и для отдельных бюджетных организаций. Для последних финансирование собственных программ становится в большей степени предсказуемым, а требование к организациям представлять многолетние оценки также обеспечивает большую ясность политики на уровне программ. Следует также отметить, что особенно в Соединенном Королевстве и в Австралии, введение в действие устойчивого процесса составления перспективных оценок было связано с гораздо большей гибкостью, предоставленной ве-
93Несмотря на то что СГФ не является единственным стандартом налогово-бюджетной статистической отчетности (СНС и ЕСС предлагают альтернативные, концептуально близкие варианты), действующее «Руководство по СГФ» предлагает наиболее распространенный международный эталон для целей классификации налогово-бюджетной статистики.
чения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Классификация по административным категориям имеет большое значение для целей внутреннего контроля. Классификации и подклассификации должны быть согласованы с аналитическими разграничениями категорий, проводимыми в действующем «Руководстве по СГФ»
93. Однако следует подчеркнуть, что СГФ представляет собой стандарт представления налогово-бюджетной статистики и не является стандартом представления бухгалтерской или финансовой отчетности. Различия обсуждаются во вставке 17.
114. Помимо того, что СГФ представляет собой аналитическую систему, которая облегчает оценку совокупного влияния государственных операций на экономику, она является широко распространенным стандартом для экономической классификации доходов и расходов и в основе ее системы функциональной классификации лежит «Классификация функций органов государ-
домствам в использовании ресурсов в рамках совокупных лимитов и ограничений в пределах программ.
Некоторые уроки из накопленного опыта
Опыт трех упомянутых выше стран позволяет сделать следующие выводы в отношении среднесрочных основ бюджета:
• цели налогово-бюджетной политики и количественные целевые бюджетные показатели должны формулироваться и отстаиваться на самом высоком уровне государственного управления;
• принципиально важное значение имеют надежные прогнозы доходов, а целевые показатели уровня расходов должны быть жестко увязаны с макроэкономическими прогнозами на среднесрочную перспективу;
• бюджетные и перспективные оценки лучше формулировать в номинальном выражении, с тем чтобы обеспечить реакцию руководителей программ на изменения цен;
• среднесрочные основы бюджета должны опираться на четко определенные и подкрепленные полной калькуляцией издержек политические предложения;
• среднесрочные основы бюджета должны подкрепляться более активными мерами по анализу политики по конкретным статьям расходов и институциональных механизмов ее реализации.
Среднесрочные основы бюджета обеспечивают лучшие, более прозрачные инструменты разработки, оценки и реализации налогово-бюджетной политики, однако они будут эффективными только при условии действительного, стабильного, прозрачного и широко обнародованного обязательства государства по осуществлению контроля за состоянием налогово-бюджетной сферы. Среднесрочные основы бюджета должны также опираться на глубокое совершенствование организационно-правовых основ, стабильные политические обязательства, надлежащим образом подготовленное поэтапное введение усовершенствованных методов прогнозирования и строгой калькуляции издержек по программам, а также на дисциплинированное управление бюджетным процессом.
ственного управления» (КФОГУ)
94 ООН. Использование таких стандартов классификации облегчает проведение международных сравнений бюджетной отчетности и составляет основу для отслеживания влияния бюджета на экономику. Однако ни одна классификация не предназначена отвечать потребностям административного контроля или контроля за реализацией программ, для осуществления которого необходимо представление основных экономических и функциональных категорий расходов в разбивке по отдельным бюджетным организациям или программам.
94См. registry/regrt.asp.
115. Важно, чтобы все военные расходы учитывались и представлялись в рамках оборонной функциональной категории, в том числе и те, которые финансируются из внебюджетных источников или коммерческих источников поступлений. Несмотря на то что соображения национальной безопасности часто используются в качестве аргумента против прозрачности в этой сфере, многосторонний подход к большей открытости может снизить риск, связан-
Содержание раздела
