Вставка 14. Оптимальная практика ОЭСР по обеспечению прозрачности бюджета

В сентябре 2000 года ОЭСР была опубликована «Оптимальная практика ОЭСР по обеспечению прозрачности бюджета». Несмотря на то что Руководящие принципы по оптимальной практике ОЭСР и Кодекс по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере во многом дублируют друг друга, в центре внимания первого из документов находятся исключительно центральное правительство и бюджет, а не все фискальные и квазифискальные операции в целом.

Руководящие принципы ОЭСР по оптимальной практике представлены в трех разделах.

В разделе I перечислены основные бюджетные отчеты и доклады, которые должны готовиться органами государственного управления, и их общее содержание: бюджет; предварительный бюджетный доклад; ежемесячные отчеты об исполнении бюджета; полугодовой отчет; годовой отчет; предвыборный отчет и долгосрочный отчет.

В разделе II описывается, какая конкретно информация должна раскрываться в отчетах и докладах: экономические предположения; налоговые расходы; финансовые обязательства и активы; нефинансовые активы; обязательства по пенсионному обеспечению наемных работников и условные обязательства.

В разделе III излагаются методы, которые обеспечивают достоверность отчетов: учетная политика; системы и распределение ответственности; аудит, а также общественная и парламентская проверка.

97. В Кодексе приводится надлежащая практика в отношении 1) целей налогово-бюджетной политики и ее устойчивости; 2) бюджетных и налоговых правил; 3) макроэкономической основы; 4) определения новых мер политики и 5) основных фискальных рисков.

Цели и устойчивость налогово-бюджетной политики

3.1.1 Основой для годового бюджета должны являться заявление о целях налогово-бюджетной политики и оценка ее устойчивости.

Цели налогово-бюджетной политики

98. Несмотря на то что бюджет имеет годовую перспективу, его следует рассматривать в более широком контексте. Важно сделать четкое заявление об общих целях налогово-бюджетной политики и ее устойчивости на более продолжительный период времени. В самом минимальном варианте в бюджетной документации должно быть отражено, как годовой бюджет центрального правительства согласуется с более общими целями государства в области государственных финансов или финансов государственного сектора, а также с целевыми показателями дефицита и долга на более долгосрочную перспективу. Это может быть в основном качественное заявление, подкрепленное несколькими важнейшими количественными показателями. В таком случае его можно включить во вводную часть годового бюджета или в выступление по

бюджету. Однако подобные заявления являются более полезными, если они содержат подробную количественную информацию о государственных финансах или финансах государственного сектора, а также перспективы динамики состояния бюджетно-налоговой сферы на более продолжительный период. В этом случае указанные данные следует приводить во вспомогательных информационных материалах, являющихся частью бюджетной документации⁷⁹.

⁷⁹В САР Гонконга годовая бюджетная документация содержит четкое заявление о целях налогово-бюджетной политики и оценку устойчивости в среднесрочной перспективе. См. пункт 32 раздела «Прозрачность в бюджетно-налоговой сфере» ДССК по САР Гонконга на сайте external/np/rosc/hkg/index.htm.

⁸⁰В Южно-Африканской Республике в парламенте за три месяца до дня официального представления бюджета делается заявление о среднесрочной бюджетной политике. В нем содержатся макроэкономические предположения, предложения по распределению средств между провинциями, ожидаемая функциональная классификация расходов, а также ожидаемое разделение расходов на капитальные и текущие расходы. См. работу Folscher (1999) на сайте . Обсуждение этапа предварительных бюджетных консультаций в Канаде см. в OECD (1999).

99. В Руководящих принципах ОЭСР по оптимальной практике рекомендуется не позднее чем за один месяц до вынесения годового бюджета на обсуждение представлять предварительный бюджетный доклад, в котором указываются среднесрочные экономические и налогово-бюджетные цели органов государственного управления и особо выделяются совокупные доходы, расходы, дефицит или профицит и долг⁸⁰. Такой отчет может облегчить проводимое в законодательных органах и в кругах широкой общественности обсуждение общих целей налогово-бюджетной политики и стратегии в налогово-бюджетной сфере до завершения подготовки бюджета исполнительным органом и представления подробных предложений по доходам и расходам в законодательные органы. Однако при этом никоим образом не предлагается, чтобы исполнительный орган посвящал общественность в полный процесс разработки бюджета. Органам государственного управления необходимо иметь защищенное пространство для проведения тщательного анализа и принятия решений до представления полной и детальной информации по предлагаемому бюджету законодательным органам и общественности. Это особенно важно в случае внесения изменений в налоговую политику. Тем не менее, в общем случае подробные бюджетные предложения должны представляться в законодательные органы заблаговременно, чтобы имелось достаточно времени для их детального обсуждения до принятия соответствующих законодательных актов. В Руководящих принципах ОЭСР по оптимальной практике рекомендуется представлять проект бюджета в законодательные органы не менее чем за три месяца до начала бюджетного года и утверждать бюджет до начала бюджетного года.

Анализ устойчивости налогово-бюджетной политики

100. Несмотря на то что все страны должны представлять определенную информацию, указывающую на устойчивость налогово-бюджетной политики, для многих из них более формализованный анализ ее устойчивости является сложным требованием, особенно в связи с отсутствием четких и легко применимых на практике правил для определения устойчивости налоговобюджетной политики.

101. Налогово-бюджетная политика является неустойчивой в том случае, если она приводит к накоплению чрезмерного долга, в результате чего возникает необходимость изменить текущую политику. Однако при этом трудно судить, какой именно долг является чрезмерным, и, в особенности, какие показатели отношения долга к ВВП считаются слишком высокими. В экономической теории трудно найти указания, которые позволяли бы решить этот вопрос. Поэтому распространенным подходом является использование простого правила, которое определяет, например, что отношение долга к ВВП не может расти или не может превышать установленное предельное значение. Однако данное и другие подобные ему правила носят произвольный характер и не по-

зволяют оценить, насколько опасным для макроэкономической стабильности может быть конкретное отношение долга к ВВП, может ли оно вызвать потерю доверия к налогово-бюджетной политике, стать причиной повышения надбавок к процентным ставкам и пр. При таких условиях оценка устойчивости налогово-бюджетной политики должна производиться с учетом индивидуальных особенностей каждой страны на основе конкретных данных о результатах проводимой в прошлом и планируемой на будущее налогово-бюджетной политики государства, а также о реакции рынка на нее. В связи с этим представление информации о рейтинге суверенного долга страны и изменениях этого рейтинга за последние годы является одним из полезных показателей устойчивости.

⁸¹Следует также принимать в расчет возникновение новых обязательств, создающих задолженность, которые могут исключаться из текущих бюджетных прогнозов, например, условных обязательств, покрытие которых может потребоваться в будущем.

⁸²Дальнейшее обсуждение подходов к оценке устойчивости налоговобюджетной политики, в том числе в странах, где на такую оценку влияют особые обстоятельства, например, наличие невозобновляемых минеральных ресурсов, см. в работе Chalk and Hemming (2000).

⁸^См. работу Chand and Jaeger (1996). Более того, бюджет США на 1999 год содержит подробную информацию о долгосрочных последствиях текущей налогово-бюджетной политики. В публикации «Аналитические перспективы», являющейся частью бюджетной документации, представлены прогнозы бюджета на период до 2070 года.

В ней излагаются основные предположения, иллюстрируется чувствительность прогнозов по отношению к альтернативным предположениям и сценариям. В данной публикации также приводятся долгосрочные (75 лет) прогнозы доходов и расходов Трастовых фондов социального обеспечения и больничного страхования, в том числе данные о предполагаемом страховом сальдо Трастовых фондов на 75 лет в качестве сводного показателя их финансового состояния (см. y2001/maindown.html).

⁸⁴В бюджете Соединенного Королевства на 2000 год содержится информация о составленных для Соединенного Королевства счетах с учетом различий в поколениях (включая сравнительные данные по другим странам) в контексте детального обсуждения устойчивости налоговобюджетной политики в долгосрочной перспективе (см. budget2000/fsbr/annexa.htm).

102. С практической точки зрения оценки устойчивости налогово-бюджетной политики предусматривают расчленение изменений в относительном показателе долга на составляющие, отражающие первичное сальдо (общее сальдо за вычетом выплаты процентов), процентную ставку по долгу, темпы роста экономики и первоначальную величину долга⁸¹. С точки зрения политики основное внимание уделяется изменению первичного сальдо, необходимого для достижения целевого показателя уровня долга (начиная с отношения долга к ВВП, которое считается чрезмерно высоким) или для поддержания суммы задолженности ниже предельного уровня в течение определенного периода времени. Такой подход дает указания на масштабы мер по упорядочению государственных финансов, необходимых для обеспечения устойчивости. Для разработчиков политики, несомненно, более важной является оценка величины требуемого дискреционного упорядочения государственных финансов, поэтому в краткосрочной и среднесрочной перспективе важно отличать возможную циклическую динамику в сводных налогово-бюджетных показателях от необходимых структурных изменений⁸².

103. В Руководящих принципах ОЭСР по оптимальной практике рекомендуется каждые пять лет публиковать долгосрочный отчет, содержащий оценку устойчивости текущей налогово-бюджетной политики, а в случае существенных изменений в политике в отношении доходов и расходов такие публикации должны готовиться чаще. В публикациях должны также приводиться предположения, лежащие в основе анализа, и альтернативные сценарии. В более долгосрочной перспективе помимо государственного долга важно надлежащим образом учитывать также и политические обязательства с финансовыми последствиями в будущем. В этой связи особое значение имеют государственные пенсионные программы, на расходной части которых негативно отразится старение населения. При подготовке оценки устойчивости политики одним из способов учета их влияния может быть совместный анализ государственного долга и необеспеченных резервами обязательств по выплате государственных пенсий⁸³.

104. Альтернативным средством анализа более долгосрочных результатов налогово-бюджетной политики может быть использование учета, связанного с различиями в поколениях. При таком учете отражается чистое налоговое бремя, которое ложится на отдельные возрастные когорты в течение оставшегося периода жизни для каждой когорты. Сравнивая чистое налоговое бремя для различных когорт, можно проанализировать, насколько текущая политика приводит к трансфертам от одних поколений другим, и использовать полученную информацию в качестве основы для оценки устойчивости такой политики⁸⁴.

Бюджетные правила

3.1.2. Необходимо четкое представление любых принятых бюджетных правил (например, требования сбалансированности бюджета или лимитов на займы для органов государственного управления субнациональных уровней).

105. Бюджетные правила представляют собой формы соглашений (обычно закрепленных в законе), которые ограничивают действия органов государственного управления в сфере налогово-бюджетной политики. Примерами являются требование сбалансированности бюджета, лимиты на займы (например, на пользование финансированием центрального банка) для центрального правительства или органов государственного управления субнациональных уровней, «золотое правило» (государственные займы не могут превышать государственных инвестиций), критерии конвергенции в бюджетно-налоговой сфере в соответствии с Маастрихтским договором, а также требование стремиться к соблюдению баланса государственных доходов и расходов, содержащееся в «Пакте стабильности и роста». Любое правило, принятое органами государственного управления, необходимо облекать в определенную форму. Возникающая проблема в области прозрачности касается четкости формулировки правила и адекватности отчетности о выполнении этого правила. Например, «золотое правило» может по-разному интерпретироваться в зависимости от того, что считается государственными инвестициями, а потому должно подкрепляться четкой бюджетной классификацией. Очевидно, что для обеспечения долгосрочного использования бюджетного правила необходимо обеспечить некоторую гибкость при его применении в тех случаях, когда отход от правила оправдывается экономическими условиями. При этом требуется четкое разъяснение обстоятельств, при которых такой отход является оправданным. Отчетность о соблюдении правила должна также согласовываться с другой практикой, предусмотренной настоящим Кодексом⁸⁵.

Макроэкономическая основа

3.1.3. Годовой бюджет должен готовиться и представляться вместе с комплексной и согласованной количественно определенной макроэкономической основой; требуется также охарактеризовать ключевые предположения, лежащие в основе бюджета.

106. Это является основным требованием для обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Его совокупное влияние на экономику и взаимосвязь с другими аспектами макроэкономической политики имеет важнейшее значение, поскольку оно является частью более широкого контекста, в рамках которого должна рассматриваться налогово-бюджетная политика. В большинстве стран существует определенная официальная методология макроэкономического прогнозирования и разработки политики, а страны с развитой экономикой в процессе подготовки бюджета используют сложные количественные модели. Информация о макроэкономической основе бюджета должна представляться в сопроводительных информационных материалах в составе бюджетной документации. Одним из возможных вариантов является объединенное представление этой информации вместе с анализом целей налогово-бюджетной политики и ее устойчивости в документе о перспективах развития налогово-бюджетной сферы и экономики в целом, и в этом контексте макроэкономическую основу бюджета следует расширить для ее использования в анализе устойчивости налогово-бюджетной политики.

⁸⁵Налогово-бюджетные правила детально рассматриваются в работе Kopits and Symansky (1998).

⁸⁶В САР Гонконга в качестве приложения к бюджетному выступлению готовится и публикуется среднесрочный прогноз (см. fb/budget01-02/index.htm). Среднесрочный прогноз включает перспективные оценки на бюджетный год и на последующие три года.

В Венгрии также начато представление бюджета в контексте трехлетних перспектив состояния бюджета и экономики (см. ), так же как и в Уганде — см. пункт 28 раздела «Прозрачность в бюджетно-налоговой сфере» ДССК по Уганде на сайте exter-nal/np/rosc/uga/index.htm.

Среднесрочные основы бюджета

⁸⁷ Например, в Германии Закон о бюджетных принципах в явной форме предусматривает необходимость многолетнего финансового планирования органами государственного управления всех уровней. Для координации такой деятельности в 1968 году был создан Совет по финансовому планированию, в состав которого входят министр финансов (председатель), министр экономики, министры земель по финансовым делам, а также четыре представителя муниципалитетов.

⁸⁸ Хорошим примером может служить представление отчетности о бюджетных мерах

в Соединенном Королевстве, где в бюджетном документе приводится сводная таблица новых бюджетных мер и их ожидаемых фискальных результатов, а в приложении дается более подробное изложение каждой из новых мер. Во Франции расходы, связанные с реализацией действующей политики («ассигнования на текущие услуги»), четко отделяются от «статей расходов, отражающих новые меры политики». Такое разграничение предусматривается положениями основного закона о бюджете, и в соответствии с этим законом ассигнования на текущие услуги должны утверждаться только одним голосованием в парламенте, тогда как статьи, связанные с новой политикой, должны проходить детальную процедуру утверждения посредством голосования.

См. пункт 13 раздела «Прозрачность в бюджетно-налоговой сфере» ДССК по Франции на сайте extemal/np/rosc/fra/mdex.htm.

107. Во многих странах уже представляются заявления об основных направлениях налогово-бюджетной и экономической политики. В этой связи необходимо отличать заявления, базирующиеся на среднесрочных прогнозах сводных бюджетных показателей, от заявлений, основу которых составляют комплексные, согласованные среднесрочные оценки в разбивке по конкретным бюджетным ведомствам. Последние часто называются среднесрочной основой бюджета, а среднесрочные прогнозы сводных бюджетных показателей представляют собой необходимый этап на пути к подготовке среднесрочных основ бюджета. Среднесрочные основы бюджета более подробно рассматриваются во вставке 15. Их составление требует значительной административной и политической работы, и они готовятся главным образом в странах с развитой экономикой. Однако успешное составление таких документов начато также и в некоторых других странах⁸⁶.

108. Важное преимущество среднесрочной основы бюджета для развивающихся стран и стран с переходной экономикой связано с тем, что она помогает установить связь между бюджетами капитальных и текущих расходов. Без координации, которая обеспечивается за счет подобной связи, бюджетная информация имеет ограниченную полезность, а выделяемые средства на покрытие эксплуатационных расходов и расходов на техническое обслуживание часто оказываются недостаточными. Однако для многих развивающихся стран и стран с переходной экономикой возможно составление только прогнозов сводных показателей. Тем не менее, подобные прогнозы являются удобной точкой отсчета для рассмотрения среднесрочных изменений в бюджетной политике. Оптимальная практика заключается в том, что фундаментальной основой управления государственными финансами должна быть публикация комплексных скользящих среднесрочных основ бюджета (на 3—5 лет)⁸⁷.

Определение новых мер политики

3.1.4. Новые меры политики, вводимые в годовой бюджет, должны четко разъясняться.

109. Четкое разъяснение, в том числе тщательный расчет действующих государственных программ и новых мер политики, является принципиально важным элементом бюджетной дисциплины. Страны должны включать в состав бюджетной документации заявление, в котором излагаются проводимые изменения политики в отношении налогов и расходов и их ожидаемые фискальные результаты⁸⁸. Это позволяет четко определить факторы, приводящие к отклонению результатов исполнения бюджета от запланированной величины расходов, и таким образом, повышает степень подконтрольности процесса реализации налогово-бюджетной политики. Это также создает основу для упорядоченного применения среднесрочных основ бюджета. Оптимальная практика состоит в том, чтобы общественности сообщались налогово-бюджетные последствия всех законодательных инициатив центрального правительства, в том числе их воздействие на расходы на субнациональных уровнях государственного управления⁸⁹.

Основные фискальные риски

⁸⁹В США Бюджетное управление Конгресса по закону обязано представлять в законодательные органы оценки издержек (и сообщать, на какой основе рассчитаны эти оценки), которые в рамках предлагаемого федерального законодательства будут возложены на органы управления штатов и местные органы управления (и на частный сектор). См. “About CBO” («О Бюджетном управлении Конгресса») на сайте .

⁹⁰Могут встречаться отдельные случаи, когда по оправданным причинам, связанным с государственной политикой, не следует проводить количественную оценку фискального риска. Такая ситуация может возникать, например, в том случае, если подобные действия будут приводить к ухудшению позиций государства на переговорах с третьими сторонами. Тем не менее, и в этом случае следует раскрывать информацию о наличии и характере риска.

⁹¹В последние годы в Греции была усовершенствована отчетность о фискальных рисках. Риски, связанные с изменениями макроэкономических предположений, условными обязательствами и неопределенностями иного характера, в настоящее время рассматриваются в бюджетном документе.

См. . org/ extemal/np/rosc/index.htm.grc, где в Отчете сотрудников МВФ по стране № 99/138 (стр. 49—53) обсуждается прозрачность в бюджетноналоговой сфере в Греции. Примером представления исчерпывающей информации о фискальных рисках в годовом бюджете является Новая Зеландия. См.. trea-sury.govt.nz/forecasts/befu/2001/.

⁹²Обсуждение взаимосвязи между классификацией СГФ и различными формами фискальной отчетности см. во вставке 7.

3.1.5. Необходимо определить и, где это возможно, количественно оценить основные фискальные риски, в том числе изменения экономических предположений и неопределенность издержек по конкретным расходным обязательствам (например, финансовой реструктуризации).

110. Бюджетные оценки и экономические прогнозы, лежащие в основе бюджета, подвержены влиянию различных видов риска, включая воздействие изменений в принятых предположениях и параметрах, составляющих основу макроэкономических прогнозов и оценок по конкретным программам, а также влиянию неопределенности издержек по конкретным расходным обязательствам⁹⁰. Оптимальной практикой является включение в бюджетную документацию заявления о фискальных рисках, которое составляет основу для оценки степени надежности бюджета как документа, с высокой вероятностью содержащего информацию о будущих результатах налогово-бюджетных мер⁹¹. Во вставке 16 рассматриваются моменты, которые должны найти отражение в заявлении о фискальных рисках.

Представление бюджета

3.2. Бюджетная информация должна представляться таким образом, чтобы упростить анализ экономической политики и способствовать подотчетности.

111. В Кодексе приводится надлежащая практика в отношении 1) классификации данных; 2) целей программ и 3) показателей состояния государственных финансов.

Классификация данных

3.2.1. Бюджетные данные должны представляться на валовой основе, с разделением на доходы, расходы и финансирование, а расходы должны представляться по экономическим, функциональным и административным категориям. Данные о внебюджетных операциях должны представляться на той же основе.

112. Это требование является основным для обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Бюджетные операции должны допускать возможность их анализа с точки зрения экономического воздействия, формы ассигнований, административного контроля и целей их проведения. Соответствующая перечисленным потребностям система отражения в учете и классификации бюджетных операций создает основу для представления бюджета, итоговых счетов и другой фискальной отчетности.

Полнота охвата и совместимость с СГФ

113. Система классификации данных должна полностью охватывать бюджет в широком определении. Система классификации данных также должна быть совместима со стандартами классификации данных СГФ, так чтобы различия на уровне операций давали возможность составлять отчеты, совместимые с СГФ⁹². Использование СГФ или другой общепринятой системы классификации также является основным требованием для обеспе-

Содержание раздела

---