d9e5a92d

Вставка 12. Балансовые отчеты органов государственного управления: некоторые проблемы

В отношении предоставления балансовой информации оптимальной практикой является публикация одновременно с годовым бюджетом и итоговыми счетами одного из следующих документов:

• балансового отчета, в котором показываются все пассивы государства (не только государственный долг) и, в дополнение к этому, представляется информация реестра всех физических активов центрального правительства;

• полного балансового отчета, в котором показываются все пассивы, а также все финансовые и физические активы центрального правительства.

Органы государственного управления обычно имеют значительные обязательства помимо государственного долга. Одним из значимых примеров являются будущие обязательства по выплате пенсий государственным служащим в соответствии с имеющимися контрактными или юридическими положениями. Эти обязательства, как правило, не полностью покрыты резервами, и при учете на основе принципа начисления необеспеченные обязательства обычно отражаются в балансовом отчете как пассивы. Показываются ключевые предпосылки, лежащие в основе стоимостной оценки обязательства, а также информация об изменениях в обязательствах по сравнению с предшествующим годом и разъяснение основных причин произошедших изменений. Другие обязательства включают кредиторскую задолженность, начисленные проценты и начисленную заработную плату, подлежащие перечислению трансфертные платежи, обязательства в области охраны окружающей среды, а также обязательства в соответствии с программами компенсационных выплат при несчастных случаях.

При учете на основе принципа начисления ряд дополнительно раскрываемых данных обычно представляется в прилагаемых примечаниях. Здесь отражается информация об условных обязательствах и формальных обязательствах. Формальные обязательства представляют собой существующие контракты, в соответствии с которыми органы государственного управления будут нести ответственность за будущее обязательство. Примерами таких контрактов являются многолетние договоры об аренде зданий, а также соглашения о приобретении или строительстве основных фондов в будущем. В дополнительные примечания включается также информация о невыбранной части предоставленных кредитных линий.

При полном учете на основе принципа начисления производится стоимостная оценка всех физических активов и их отражение в балансовом отчете. Решение этой задачи связано с серьезными и сложными проблемами определения стоимостной оценки, и промышленно развитые страны заняли различные позиции в отношении того, насколько оправданы расходы, связанные с применением такой практики. При учете на основе модифицированного принципа начисления информация о физических активах ограничивается представлением дополнительных данных (таких как дата и стоимость приобретения) из реестра активов.

Однако даже полный балансовый отчет органов государственного управления, подготовленный в соответствии с общепринятыми принципами бухгалтерского учета (ОПБУ), содержит далеко не всю значимую информацию о ресурсах и обязательствах органов государственного управления. Причина заключается в том, что некоторые важные обязательства, такие как будущие выплаты по социальному страхованию и социальному обеспечению, до настоящего времени в целом не отражаются как обязательства ни в одной стране, принявшей систему учета на основе принципа начисления. Обязательствами считаются только суммы, подлежащие выплате в текущий момент. Считается, что будущие обязательства не соответствуют критериям определения и отражения позиции как обязательства. Будущие налоги или полномочия по налогообложению также не считаются активами органов государственного управления. Признавая существенные различия между балансовой отчетностью в государственном и частном секторе, органы государственного управления, составляющие полные балансовые отчеты, часто включают в них также обширную информацию об активах и обязательствах, находящихся под ответственным управлением государства. В США, например, в дополнение к балансовому отчету предоставляется информация в отношении активов, связанных с обороной, природных активов, активов, представляющих национальное наследие, а также данные об обязательствах по социальному страхованию. В данном контексте представляются также долгосрочные прогнозы государственных доходов и выделяемых расходов.

четности, включают кассовые средства и эквиваленты кассовых средств73, другие денежные активы, такие как золото и инвестиции, а также ссуды и авансы. Кроме представления отчетности о финансовых активах в соответствии с указанными категориями, необходимо проводить дополнительные подразделения активов в рамках каждой категории. Например, инвестиции могут представляться в разбивке на ценные бумаги, которые могут быть непосредственно реализованы на рынке; инвестиции в капитал частных компаний; портфельные инвестиции в частные компании и инвестиции в международные учреждения. Ссуды и авансы к получению могут представляться в разбивке по секторам (например, сельскохозяйственные ссуды, студенческие ссуды, жилищные ссуды) и по основным программам ссуд в рамках каждого сектора.

83. Данные о валютных резервах, хранимых центральным банком, не должны включаться в состав отчета центрального правительства о финансовых активах для целей налогово-бюджетной политики. Обычно эти резервы хранятся с целью покрытия платежей по импорту и осуществления возможных интервенций на валютном рынке, хотя и признается, что в некоторых странах валютные резервы расходовались на проведение политики центрального правительства, направленной на решение других задач, в том числе выплаты долга, даже в том случае, когда держателем валютных резервов являлся независимый центральный банк. Однако данные о валютных резервах должны представляться, как правило, центральным банком в соответствии с другими требованиями в отношении прозрачности (то есть в контексте денежнокредитных или статистических стандартов).

84. Любые особые характеристики финансовых активов, такие как использование их в качестве обеспечения долга или другого конкретного обязательства, или любые ограничения на использование актива или получаемого от него дохода, должны указываться в справочных статьях. Необходимо также указывать все финансовые активы, не включенные в отчетность.

85. Руководящие принципы ОЭСР по оптимальной практике включают раскрытие информации о нефинансовых активах, но не публикацию балансового отчета органов государственного управления. В случае использования учета, основанного на принципе начисления, требуется проведение стоимостной оценки нефинансовых активов.

Сводное состояние финансов сектора государственного управления

2.1.5. В странах, где органы государственного управления субнациональных уровней играют значительную роль, должны публиковаться данные о состоянии их финансов и о сводном состоянии финансов сектора государственного управления.

73Кассовые средства и их эквиваленты включают кассовую наличность, депозиты до востребования и краткосрочные высоколиквидные инвестиции, легко конвертируемые в кассовые средства.

86. Хотя Кодекс рассчитан на охват операций сектора государственного управления в целом, признается также, что часто существуют проблемы с предоставлением бюджетных данных по органам государственного управления субнациональных уровней одновременно с представлением бюджета центрального правительства. Такая ситуация может наблюдаться в случаях, когда органы государственного управления субнациональных уровней не обязаны координировать представление своих бюджетов с представлением бюджета центрального правительства. Кроме того, могут существовать и прак-

74В случае субнациональных уровней государственного управления составление данных не обязательно должно основываться на фактических результатах исполнения бюджета всех отдельных органов управ-ления. В основе составления данных может лежать выбо-рочное обследование, охваты-вающее фактические резуль- таты исполнения бюджета в отношении значительной части всех операций, проводимых органами государственного управления субнационального уровня.

75Австралия служит хорошим примером выполнения, в целом, обоих приведенных критериев. Штаты страны являются самостоятельными суверенными фискальными агентствами и представляют свои бюджеты независимо от центрального правительства. Однако штаты во многом зависят от официальных грантов центрального правительства. Поэтому были предприняты значительные усилия по стандартизации статистического представления данных в соответствии с международными стандартами для всех юрисдикций, с тем чтобы фокус налогово-бюджетной политики мог бы смещаться на сектор государственного управления в целом. США представляют собой хороший пример опоры на рыночные силы (и добровольное саморегулирование) для повышения финансовой дисциплины органов управления нижних уровней. Ввиду предоставленной органам государственного управления штатов независимости общенациональная налогово-бюджетная политика сосредоточена на федеральном бюджете. Высокие стандарты прозрачности в бюджетноналоговой сфере в целом соблюдаются на всех уровнях государственного управления. Федеральные органы государственного управления составляют консолидированную информацию по сектору государственного управления на основе фактических данных.

тические ограничения для своевременного сбора бюджетных данных, если структура органов государственного управления субнациональных уровней является достаточно сложной. При таких обстоятельствах некоторые страны могут не иметь возможности представлять своевременную информацию о сводном состоянии бюджета сектора государственного управления.

87. Хотя представление информации о положении сводного бюджета сектора государственного управления для многих стран может быть технически невыполнимой задачей, они должны стремиться к тому, чтобы представлять по крайней мере информацию о секторе государственного управления по фактическим данным. Это может быть сделано на базе отчетности, основанной на системе национальных счетов, при условии, что эта отчетность отражает фактические результаты исполнения бюджета различных частей сектора государственного управления74. Основное требование для обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере заключается в том, что, если органы государственного управления субнациональных уровней наделены широкими налоговыми полномочиями, функциями по расходованию средств и/или располагают значительными возможностями заимствования, и/или получают крупные трансферты, должна публиковаться информация об общем финансовом положении органов государственного управления субнациональных уровней и о сводном состоянии финансов сектора государственного управления в целом. Органы государственного управления субнациональных уровней должны также представлять публичную отчетность о своей внебюджетной деятельности, долге, финансовых активах, условных обязательствах, налоговых расходах, а также квазифискальной деятельности государственных финансовых учреждений и нефинансовых государственных предприятий, находящихся под их контролем.

88. Оптимальная практика заключается в представлении исчерпывающей отчетности органами государственного управления всех уровней. Однако подходы различных стран к решению этой задачи существенно различаются. Оптимальная практика может быть реализована по двум критериям. Либо комплексные налогово-бюджетные данные должны составляться органами государственного управления всех уровней на основе единой классификации, и сводная информация о состоянии финансов сектора государственного управления должна предоставляться вместе с годовым бюджетом центрального правительства; либо органы государственного управления субнациональных уровней, которые являются независимыми фискальными агентствами, должны придерживаться того же стандарта прозрачности в бюджетноналоговой сфере, что и центральное правительство75.

Обязательства в области публикации информации

2.2. Должно быть принято обязательство по своевременной публикации налогово-бюджетной информации.

89. В Кодексе приводится надлежащая практика в отношении: 1) обязательств по публикации и 2) сроков публикации.

Обязательства по опубликованию информации

2.2.1. Опубликование налогово-бюджетной информации должно быть юридическим обязательством органов государственного управления.

90. Принятие государственными органами по собственному усмотрению решений о сроках предоставления налогово-бюджетной информации, степени ее детализации и направлениях ее распространения может нанести ущерб репутации органов государственного управления. Часто органы государственного управления склонны с большей готовностью представлять благоприятную, чем неблагоприятную информацию. Если в течение длительного периода времени органы государственного управления будут непоследовательны в соблюдении политики полного и своевременного раскрытия информации, это может привести к высокому уровню неопределенности относительно действительного состояния государственных финансов.

91. Чтобы завоевать доверие общественности, необходимо, чтобы публикация налогово-бюджетной информации была юридическим обязательством органов государственного управления. Это является основным требованием для обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Оптимальной является практика, при которой общедоступность широкого спектра налогово-бюджетной информации (включая официальные документы об экономической политике), с четко определенными и обоснованными исключениями, предусмотрена законом. Примеры национального законодательства, представляющие оптимальную практику по установлению четких стандартов в отношении фискальной отчетности, обсуждаются во вставке 13.

92. В некоторых странах имеется также законодательство о свободе информации, требующее от государственных ведомств предоставления общественности, по запросу, любой имеющейся у них информации, с установлением четко определенных исключений (которые обычно включают информацию, относящуюся к сфере национальной безопасности, международных отношений и национальных экономических интересов, обязательства соблюдать конфиденциальность информации перед третьими сторонами, информацию правоохранительных органов и ограничения, связанные с неприкосновенностью личности). Такое законодательство может создать презумпцию в пользу публичного раскрытия информации и возложить на органы государственного управления бремя обоснования того, что нераскрытие той или иной информации находится в интересах общественности76.

Сроки публикации информации

2.2.2. Должны объявляться предварительные календарные графики публикации налогово-бюджетной информации.

93. В соответствии с ОСРД должны обнародоваться предварительные календарные графики публикации информации на следующий год, в которых указываются наиболее поздние сроки публикации годовых отчетов и временной диапазон — для отчетов, публикуемых с большей периодичностью77. В частности, может представляться уведомление о том, что определенный фискальный отчет будет выпущен, например, в период между пятнадцатым и восемнадцатым числом указанного месяца. Страны должны также обнародовать название/имя и адрес учреждения/лица, ответственного за предоставление последней имеющейся информации о вероятной дате опубликования информации. Органы государственного управления должны принять обязательство о том, что фискальная отчетность и данные отчеты будут предоставляться одновременно всем заинтересованным сторонам.

94. Оптимальная практика представлена более строгими требованиями ССРД78. Например, если календарный график публикации содержит указание на дату в форме «не позднее определенного числа» или на временной диапазон, к концу предшествующей рабочей недели страна должна объявить точную дату, когда информация будет опубликована на следующей неделе.

76ГСтраной с наиболее длительной традицией открытости системы государственного управления является Швеция, где этот принцип закреплен в конституции с 1776 года. Представители общественности в Швеции (и в ряде других стран) имеют право апелляции к омбудсмену — деятельность которого независима от исполнительной власти, и который принимает и расследует жалобы относительно неадекватной административной деятельности — на решение любого государственного ведомства не предоставлять информацию.

В Таиланде недавно было принято законодательство о свободе информации.

В других странах, таких как США, существует право судебной апелляции.

77Календарные графики публикации могут включать заявление о том, что указанные даты являются «ожидаемыми» или «целевыми», а все последующие задержки, обусловленные непредвиденными обстоятельствами, должны объявляться, как только они станут очевидными.

78Обсуждение предварительных календарных графиков публикации см. в IMF (1996) и IMF (1998b). См. также http:// dsbb.imf.org/.

Содержание раздела