Вставка 10. Виды квазифискальных операций

Операции, относящиеся к финансовой системе

Субсидируемое кредитование

Устанавливаемые в директивном порядке процентные ставки по кредитам Практика переучета на льготных условиях Недостаточно обеспеченные ссуды и ссуды ниже номинала Гарантии по ссудам

Обязательные резервы, проценты на которые начисляются по сниженной ставке Предельные размеры кредитов

Операции по оказанию экстренной финансовой помощи

Операции, относящиеся к валютной системе

Множественные обменные курсы Импортные депозиты

Депозиты для приобретения иностранных активов Гарантии обменного курса

Субсидированное страхование валютного риска

Операции, относящиеся к сектору коммерческих предприятий

Установление цен ниже коммерческих

Предоставление некоммерческих услуг (например, социальных услуг) Ценообразование, исходящее из целей обеспечения доходов бюджета Платежи поставщикам по ценам, превышающим коммерческие

⁶¹В некоторых случаях доход, полученный центральным банком в результате проведения квазифискальной деятельности, может непосредственно перечисляться в бюджет (например, доходы, полученные в результате действия системы множественных обменных курсов).

операции носят масштабный характер, сальдо бюджета перестает быть надежным показателем финансового положения органов государственного управления, что затрудняет разработку налогово-бюджетной политики. Во-вторых, официальная статистика доходов и расходов органов государственного управления не точно отражает фактические масштабы деятельности органов государственного управления. В-третьих, квазифискальные операции могут порождать косвенные условные обязательства. Это происходит, например, если орган государственного управления дает государственному финансовому учреждению указание предоставить гарантию по ссуде, что может негативно повлиять на его рентабельность и в конечном итоге потребовать вливания капитала со стороны государства. И наконец, поскольку квазифискальные операции часто имеют перераспределительный эффект, важно, чтобы они подвергались внимательному общественному рассмотрению.

72. Однако представление отчетности о квазифискальных операциях является сложной задачей и поднимает ряд проблем. Например, в случае квазифискальных операций центрального банка, только если финансовые результаты этих операций полностью отражены в отчете о прибылях и убытках за тот финансовый год, в котором они были проведены, воздействие таких квазифискальных операций будет учтено в бюджете через перечисленную правительству прибыль центрального банка⁶¹. Этот факт имеет ряд последствий с точки зрения прозрачности.

⁶²Кроме того, как правило, существует лаг между временем проведения квазифискальной операции, ее влиянием на счет прибылей и убытков центрального банка и моментом перечисления прибыли центрального банка центральному правительству.

⁶³В некоторых случаях закон о центральном банке может предусматривать перечисление всей прибыли центральному правительству после достижения резервами определенного уровня. В более общем случае предельная норма перевода средств может меняться с течением времени.

⁶⁴В развивающихся странах центральный банк нередко несет значительные убытки; в некоторых случаях годовые убытки превышали 5 процентов ВВП. См. Robinson and Stella (1993).

⁶⁵Такой субсидированный кредит необходимо отличать от переучета, проводимого центральными банками. Последняя операция является денежнокредитной по своему характеру, и ее обычно следует рассматривать как обмен равноценными активами. Операции переучета проводятся для платежеспособных учреждений под полное обеспечение, часто по рыночным или штрафным процентным ставкам. Однако когда переучет производится по процентным ставкам ниже рыночных, субсидирование процентной ставки должно рассматриваться как квазифискальная операция. Аналогичным образом, как квазифискальную меру следует рассматривать неначисление (или начисление по сниженной ставке) процентов на обязательные резервы, что при высоких процентных ставках может представлять собой значительный налог на финансовые учреждения.

• Даже если все квазифискальные операции непосредственно сказываются на счете прибылей и убытков центрального банка, а прибыль полностью перечисляется центральному правительству, эти фискальные операции фактически отражаются в отчетности на чистой основе, и при этом практически нет информации о валовых потоках, лежащих в основе отчетных данных⁶².

• Если некоторая часть прибыли центрального банка удерживается в качестве резервов центрального банка, издержки на проведение квази-фискальных операций частично покрываются из бюджета центрального правительства, а частично — за счет меньшего увеличения резервов центрального банка, чем это имело бы место в отсутствие квази-фискальных операций⁶³.

• В некоторых случаях центральный банк проводит настолько масштабные квазифискальные операции, что он несет убытки, однако убытки центрального банка не отражаются в отчетности как расходы центрального правительства⁶⁴.

• Результаты некоторых квазифискальных операций не находят непосредственного отражения в счете прибылей и убытков центрального банка. Например, субсидированное кредитование может привести к завышенной оценке активов центрального банка вместо сокращения его прибыли и приравненных к ней доходов⁶⁵. Кроме того, условные обязательства центрального банка, такие как гарантии обменного курса, также не отражаются как расходы, за исключением случаев, когда происходит оговоренное непредвиденное событие и обязательство должно быть исполнено.

Некоторые из этих соображений относятся также к прозрачности квази-фискальных операций, проводимых государственными финансовыми учреждениями и нефинансовыми государственными предприятиями. Что касается центрального банка, проводимые им в рамках денежно-кредитной политики операции также могут иметь существенные фискальные результаты. Например, стерилизация притока иностранной валюты может оказать значительное негативное воздействие на рентабельность центрального банка, а следовательно, на перечисление прибыли в бюджет. Хотя стерилизация проводится для достижения целей денежно-кредитной политики (и потому не является квазифискальной мерой), важно, чтобы ее финансовые последствия отражались в годовом отчете центрального банка.

73. Учитывая характер и потенциальную значимость квазифискальных операций для состояния налогово-бюджетной сферы, в идеальном случае эти операции должны учитываться при оценке состояния государственных финансов. Однако определение и количественная оценка квазифискальных операций являются сложными и спорными проблемами. Это особенно заметно в случае государственных предприятий, где налоги и субсидии часто непрозрачны. Необходим определенный прагматизм при принятии решения о том, какие квазифискальные операции подлежат отражению в отчетности, и их финансовые масштабы, несомненно, являются критерием, который следует использовать при принятии такого решения.

74. После того как учтены перечисленные выше факторы, основным требованием для обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере является включение в бюджетную документацию отчета о квазифискальных

операциях, в котором указывается цель каждой квазифискальной операции в рамках государственной политики, срок ее действия и намеченные бенефициары. Для выполнения данного условия необходимо следующее.

• Проверенные независимыми аудиторами финансовые отчеты центрального банка, государственных финансовых учреждений и нефинансовых государственных предприятий должны обнародоваться вскоре после завершения каждого финансового года.

• В годовом отчете центрального банка должна отражаться любая не относящаяся к денежно-кредитной политике деятельность, осуществляемая им от имени государства; в годовых отчетах отдельных государственных финансовых учреждений и нефинансовых государственных предприятий должны отражаться некоммерческие услуги, предоставляемые ими по требованию государства, а государственные финансовые учреждения должны обнародовать информацию о любом связанном кредитовании других организаций, находящихся в государственной собственности, и предоставлять сведения о необслуживаемых ссудах.

Отчеты о квазифискальных операциях могут составляться ответственным за бюджет центральным министерством на основе информации, предоставляемой центральным банком и другими ведомствами государственного сектора, которые проводят квазифискальные операции⁶⁶.

75. Отчеты о квазифискальных операциях должны включать достаточную информацию, которая позволила бы по крайней мере приблизительно оценить потенциальную фискальную значимость каждой квазифискальной операции⁶⁷, а основные квазифискальные операции по возможности должны быть определены количественно. Тем не менее, несмотря на то что часто имеется возможность указать порядок величины фискальных результатов, как показано во вставке 11, их точное количественное определение может представлять собой сложную задачу⁶⁸. Так, в отчетности о предоставленной центральным банком гарантии обменного курса можно легко указать величину действующих гарантий и издержки в случае, если выполнение гарантий будет затребовано при текущем обменном курсе. Однако для точного количественного определения необходима оценка вероятности того, что выполнение гарантии будет затребовано, а это установить сложно. Если подобная оценка представляется, следует также указывать, на чем она основана.

76. Вопрос о том, следует ли включать в отчеты о квазифискальных операциях данные о частном секторе, если он привлекается к проведению операций квазифискального характера, решается в зависимости от обстоятельств. В целом, как указано выше, такие операции лучше всего рассматривать с точки зрения прозрачности норм регулирования. Тем не менее, гарантии или меры защиты, предоставляемые государством в связи с деятельностью частного сектора (например, в связи с частными проектами развития инфраструктуры), должны обнародоваться в отчете об условных обязательствах⁶⁹.

77. Руководящие принципы ОЭСР по оптимальной практике не охватывают отчетность о квазифискальных операциях. Однако оптимальной практикой является предоставление количественных оценок фискальной значимости квазифискальных операций, а также информации о том, что послужило основой для их количественного определения.

⁶⁶Кодекс по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике служит основой предоставления такой информации центральным банком.

⁶⁷Например, отчетность по гарантированной ссуде может включать данные о размере и сроке ссуды; отчетность по субсидированной ссуде может включать данные о размере, сроке и процентной ставке по ссуде; отчетность по потребительской субсидии, предоставленной нефинансовым государственным предприятием, может содержать по меньшей мере некоторое указание на расхождение между назначенной ценой и ценой, основанной на полном возмещении издержек.

⁶⁸Подробное рассмотрение вопросов оценки объема квазифискальных операций см. в работе Mackenzie and Stella (1996).

⁶⁹См., например, предоставляемые правительством Соединенного Королевства в бюджетных документах данные о проектах развития инфраструктуры, финансируемых частным образом. Предоставляется информация о расчетных отраслевых капитальных расходах частного сектора за предыдущий год и следующие три года в соответствии с заключенными с органами государственного управления контрактами, а также прогнозы ожидаемых потоков платежей за услуги, которые будут поступать от новых частных инвестиционных проектов в течение следующих 25 лет. См. budget2001/fsbr/chapc.htm.

Содержание раздела