Управление МВФ по бюджетным вопросам - Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере
В тексте настоящего документа используются следующие обозначения:
. . . указывает на отсутствие данных;
— указывает на то, что значение равно нулю или меньше половины последней значащей цифры, либо на то, что позиция отсутствует;
— между годами или месяцами (например, 2000—2001 или январь-июнь) указывает на период охвата в годах или месяцах, включая начальные и конечные годы или месяцы;
/ между годами (например, 2000/2001) указывает на бюджетный (финансовый) год.
Незначительные расхождения между значениями отдельных слагаемых и их суммой являются результатом округления.Термин «страна», используемый в настоящем документе, не во всех случаях означает территориальную единицу, которая считается государством в соответствии с нормами и практикой международного права; данным термином также обозначаются некоторые территориальные образования, которые не являются государствами, но для которых на отдельной и независимой основе осуществляется составление статистических данных и их распространение в международных масштабах.
Предисловие
Мне приятно осознавать, что «Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере» и «Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере» могут теперь впервые быть доступны для читателей в виде печатных изданий. Разработка Кодекса была предпринята ввиду негативного опыта ряда стран, показывающего, что недостаток комплексной и надежной информации по бюджетно-налоговой деятельности затрудняет оценку задач бюджетно-налоговой политики и последствий ее реализации. Это создавало проблемы не только для финансовых рынков, международных организаций (типа МВФ) и других структур вне страны, но и для законодательных органов и общественности страны, а зачастую и для самого ее правительства. Кодекс призван содействовать обеспечению большей прозрачности в бюджетно-налоговой сфере.
В Руководстве, предыдущие варианты которого помещались на сайте МВФ в Интернете, разъясняются требования Кодекса и приводятся примеры надлежащей практики, предусмотренной в Кодексе. Руководство используется преимущественно для того, чтобы оказывать помощь государствам-членам в проведении оценки прозрачности практики бюджетно-налогового управления относительно требований Кодекса и направлять их в установлении приоритетов по обеспечению большей прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Кроме того, Руководство служит справочным материалом по прозрачности в бюджетно-налоговой сфере для экономистов и финансовых аналитиков.
Кодекс и Руководство подготовлены в консультации с другими управлениями МВФ, а также с международными организациями, заинтересованными в обеспечении прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, включая Всемирный банк и Организацию экономического сотрудничества и развития. Основную часть работы выполнили Ричард Хемминг, Уилльям Аллен и Марри Питри при содействии Хелен Блайт и с участием многих других коллег. Публикацию издания координировала Гейл Берри из Управления внешних связей МВФ.
После обсуждения на Исполнительном совете МВФ Кодекс и Руководство были помещены на сайте МВФ в Интернете в 1998 году, Кодекс — в апреле, Руководство — в ноябре. Впоследствии они были пересмотрены и в нынешней редакции помещены на сайте в Интернете в марте 2001 года. Ожидается их дальнейший пересмотр с учетом развития практики бюджетноналогового управления и опыта внедрения Кодекса. Между тем, в ответ на многочисленные запросы, Руководство публикуется в виде печатного издания. Надеюсь, что в результате Руководство будет лучше служить поставленным целям и тем самым способствовать обеспечению прозрачности в бюджетноналоговой сфере.
Тереза Тер-Минассян, директор
Управления по бюджетным вопросам
Сокращения и акронимы
ДССК
ЕСС
КГС
КФОГУ
МОВРУ
МСУГС
МФБ
ООН
ОПБУ
ОСРД
ОЭСР
ПОФС
СГФ
СНС
ССРД
СУГС
ЮНСИТРАЛ
Доклад о соответствии стандартам и кодексам Европейская система счетов Комитет по государственному сектору (МФБ) Классификация функций органов государственного управления
Международная организация высших ревизионных учреждений
Международные стандарты учета в государственном секторе
Международная федерация бухгалтеров Организация Объединенных Наций Общепринятые принципы бухгалтерского учета Общая система распространения данных Организация экономического сотрудничества и развития Программа оценки финансового сектора Статистика государственных финансов Система национальных счетов Специальный стандарт на распространение данных Служба управления государственным сектором Комиссия Организации Объединенных Наций по праву международной торговли
Vi
Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере*
1. Четкость функций и обязанностей
1.1. Сектор органов государственного управления необходимо отличать от остального государственного сектора и остальной экономики, директивные и управленческие функции в рамках государственного сектора должны ясно определяться и раскрываться в информации для общественности.
1.1.1. Следует четко определить структуру и функции органов государственного управления.
1.1.2. Следует четко определить обязанности различных уровней органов государственного управления, а также исполнительной, законодательной и судебной властей.
1.1.3. Следует создать четкие механизмы координации и регулирования бюджетной и внебюджетной деятельности.
1.1.4. Отношения между органами государственного управления и неправительственными организациями государственного сектора (т.е. центральным банком, государственными финансовыми учреждениями и нефинансовыми государственными предприятиями) должны основываться на четких правилах.
1.1.5. Участие органов государственного управления в частном секторе (например, посредством регулирования и участия в акционерном капитале) должно быть открытым и гласным и должно основываться на четких правилах и процедурах, применяемых одинаково ко всем.
1.2. Следует создать четкую правовую и административную основу для управления налогово-бюджетной сферой.
1.2.1. Любое выделение или расходование государственных средств должно регламентироваться всеобъемлющими бюджетными законами и общедоступными административными правилами.
1.2.2. Налоги, пошлины, сборы и начисления должны иметь четко выраженную правовую основу. Налоговое законодательство и нормативные положения должны быть легко доступны и понятны, а при принятии любых административных решений по их применению следует руководствоваться четкими критериями.
*Пересмотрен 28 февраля 2001 года.
1.2.3. Следует четко определить и предать широкой гласности этические нормы поведения государственных служащих.
2. Доступность информации для общественности
2.1. Общественности следует предоставлять полную информацию о прошлой, текущей и прогнозируемой на будущее деятельности правительства в налогово-бюджетной сфере.
2.1.1. Бюджетная документация, итоговые отчеты и другая финансовая отчетность для общественности должны охватывать все бюджетные и внебюджетные операции центрального правительства, а также должна обнародоваться информация о консолидированной бюджетной позиции центрального правительства.
2.1.2. Сопоставимую с годовым бюджетом информацию следует предоставлять по итогам за два предыдущих финансовых года, наряду с прогнозами по основным бюджетным агрегатам на два последующих года.
2.1.3. В состав бюджетной документации должна входить информация о характере и бюджетной значимости условных обязательств и налоговых расходов центрального правительства, а также о квазифискальной деятельности.
2.1.4. Центральному правительству следует публиковать полную информацию об уровне и структуре своей задолженности и o финансовых активах.
2.1.5. В случаях существенных операций субнациональных органов государственного управления необходимо публиковать информацию о их совокупной бюджетной позиции и о консолидированной бюджетной позиции органов государственного управления.
2.2. Следует принять обязательство своевременно публиковать налоговобюджетную информацию.
2.2.1. Опубликование налогово-бюджетной информации должно являться юридической обязанностью правительства.
2.2.2. Следует заблаговременно объявлять график сроков представления налогово-бюджетной информации.
3. Открытость подготовки и исполнения бюджета и бюджетной отчетности
3.1. В бюджетной документации следует указывать цели налоговобюджетной политики, макроэкономические основы, программную основу бюджета и важнейшие поддающиеся выявлению риски в налогово-бюджетной сфере.
3.1.1. Основу годового бюджета должны составлять заявление о целях налогово-бюджетной политики и оценка экономической обоснованности бюджета.
Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере
IX
3.1.2. Любые принятые налогово-бюджетные правила (например, требование о сбалансированности бюджета или лимиты заимствования для субнациональных органов государственного управления) должны быть четко и конкретно определены.
3.1.3. Годовой бюджет следует составлять и представлять в рамках комплексных, взаимоувязанных и количественно выраженных базовых макроэкономических параметров; следует указывать также важнейшие исходные предположения, на которых строится бюджет.
3.1.4. Следует четко охарактеризовать новые меры политики, включаемые в годовой бюджет.
3.1.5. Следует, по возможности, выявлять и количественно определять основные бюджетные риски, в том числе в связи с изменениями исходных экономических предположений и неопределенностью в отношении величины издержек по конкретным обязательствам по расходам (например, по финансовой реструктуризации).
3.2. Способ представления бюджетной информации должен облегчать анализ политики и способствовать подотчетности.
3.2.1. Бюджетные данные следует сообщать на валовой основе, проводя различие между доходами, расходами и финансированием и классифицируя расходы по экономическим, функциональным и административным категориям. На такой же основе следует представлять данные о внебюджетной деятельности.
3.2.2. Следует включать информацию о целях, которые должны быть достигнуты в результате выполнения основных бюджетных программ (например, улучшение соответствующих социальных показателей).
3.2.3. Общее сальдо бюджета расширенного правительства должно являться стандартным сводным показателем бюджетной позиции органов государственного управления. Его следует дополнять в соответствующих случаях другими бюджетными показателями органов государственного управления (такими, например, как операционное сальдо, структурное сальдо или первичное сальдо).
3.2.4. В случаях, когда неправительственными организациями государственного сектора осуществляются значительные квазифискальные операции, следует приводить сальдо операций государственного сектора.
3.3. Следует четко определить порядок исполнения утвержденных расходов и контроля за ними, а также порядок осуществления сбора доходов и контроля за ним.
3.3.1. Необходимо наличие комплексной, интегрированной системы бухгалтерского учета, обеспечивающей надежную основу для оценки просроченной задолженности по платежам.
3.3.2. Нормативные положения, регулирующие вопросы закупок и найма на работу, должны быть стандартизированы и доступны для всех заинтересованных сторон.
3.3.3. Исполнение бюджета должно подвергаться внутренней ревизии, а порядок проведения такой ревизии должен быть открыт для ознакомления.
3.3.4. Национальная налоговая администрация должна обладать правовой защитой от директивного вмешательства со стороны политических структур и должна регулярно отчитываться о своей деятельности перед общественностью.
3.4. Следует обеспечить регулярное представление налогово-бюджетной отчетности законодательному органу и общественности.
3.4.1. В законодательные органы следует представлять отчет о ходе исполнения бюджета в середине финансового года. Следует также публиковать более регулярные (по крайней мере ежеквартальные) отчеты.
3.4.2. Итоговый отчет должен представляться в законодательный орган в течение года, следующего за финансовым годом.
3.4.3. Необходимо, чтобы в законодательный орган ежегодно представлялась информация о результатах, достигнутых в выполнении основных бюджетных программ, в соотнесении с целями этих программ.
4. Гарантии достоверности
4.1. Бюджетно-налоговые данные должны отвечать общепринятым стандартам в отношении качества данных.
4.1.1. Бюджетные данные должны отражать последние тенденции в области доходов и расходов, основополагающие изменения в макроэкономике и четко определенные обязательства в отношении политики.
4.1.2. Годовой бюджет и итоговая отчетность должны содержать указание о принципах учета (например, на кассовой основе или на основе начислений) и стандартах, использованных при составлении и представлении бюджетных данных.
4.1.3. Следует предоставлять конкретные гарантии качества налоговобюджетных данных. В частности, следует указывать, являются ли данные в бюджетной отчетности внутренне непротиворечивыми и проводилась ли их выверка с использованием соответствующих данных из других источников.
4.2. Налогово-бюджетная информация должна подвергаться независимой проверке.
4.2.1. Национальный ревизионный орган или равнозначная ему организация, обладающая независимостью от исполнительной власти, должна своевременно представлять законодательному органу и общественности отчеты о финансовой достоверности государственных счетов.
4.2.2. Для оценки бюджетно-налоговых прогнозов, а также лежащих в их основе макроэкономических прогнозов и любых исходных предположений необходимо привлекать независимых экспертов.
4.2.3. Национальному статистическому ведомству следует предоставить организационно-правовую независимость, для того чтобы оно могло проверять качество налогово-бюджетных данных.
XI
Введение
1. На пятидесятом заседании Временного комитета Совета управляющих Международного Валютного Фонда в г. Вашингтон (округ Колумбия) 16 апреля 1998 года был принят «Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере: декларация принципов». Это было обусловлено очевидным всеобщим согласием в отношении того, что надлежащее управление играет центральную роль в достижении макроэкономической стабильности и высококачественного роста, и что прозрачность в бюджетно-налоговой сфере является ключевым аспектом надлежащего управления
1. Прозрачность в бюджетно-налоговой сфере призвана повысить подотчетность лиц, ответственных за разработку и проведение налоговобюджетной политики. Проводимая в результате более устойчивая и заслуживающая большего доверия налогово-бюджетная политика должна получить поддержку хорошо информированной общественности, обеспечить доступ на внутренние и международные рынки капитала на более благоприятных условиях, а также привести к уменьшению количества и снижению глубины кризисов.
1См. IMF (1998a).
2Настоящий вариант Руководства заменяет предыдущие проекты, впервые размещенные на сайте МВФ в Интернете в ноябре
1998 года и апреле 1999 года.
3См. standards/index.htm.
4После подготовки разделов ДССК по прозрачности в бюджетноналоговой сфере, которые впервые начали публиковаться в марте
1999 года, отпала необходимость в сводном отчете-самооценке,
и такие отчеты были удалены с внешнего сайта.
5Ряд специальных терминов выделены курсивом при первом употреблении, и их определения приведены в глоссарии.
2. Кодекс вместе с разъясняющим его «Руководством по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере», опросной формой по прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, а также сводным отчетом-самооценкой были размещены в форме страниц Интернета по прозрачности в бюджетноналоговой сфере на внешнем сайте МВФ в Интернете в ноябре 1998 года
2. С мая 1999 года страницы в Интернете по прозрачности в бюджетноналоговой сфере включены в сайт «Стандарты и кодексы»
3. Разделы «Докладов о соответствии стандартам и кодексам» (ДССК) по прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, в которых оценивается, в какой степени практика управления государственными финансами в ряде стран соответствует Кодексу, также размещены на сайте «Стандарты и кодексы»
4. Взаимодействие с руководством стран в связи с подготовкой ДССК и другие контакты со специалистами в сфере налогово-бюджетной политики из ряда международных, правительственных и частных организаций подтвердили полезность представленной в Кодексе системы и вспомогательного материала к нему при анализе прозрачности в бюджетно-налоговой сфере.
3. Однако в результате усиления акцента на предоставлении МВФ и участникам рынков наилучшей из имеющейся экономической и финансовой информации стала очевидна необходимость уделять больше внимания тому аспекту прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, который касается качества данных, и отразить это в Кодексе. Поэтому в Кодекс был добавлен новый раздел, включающий надлежащую практику в отношении конкретно качества налогово-бюджетных данных. В Кодекс внесены также новые принципы надлежащей практики относительно независимости и открытости в системе сбора налогов и отчетности по финансам государственного сектора
5,
а акже внесены другие изменения в структуру и формулировки Кодекса, с тем чтобы сделать его более ясным. Руководство было пересмотрено, с тем чтобы отразить внесенные в Кодекс изменения, а также учесть комментарии, полученные относительно его детального содержания и общего удобства пользования.
4. Первоначальное определение прозрачности в бюджетно-налоговой сфере — в котором акцент делается на открытом представлении общественности структуры и функций органов государственного управления, целей налогово-бюджетной политики, счетов государственного сектора, а также бюджетных прогнозов (Kopits and Craig, 1998) — по-прежнему составляет основу Кодекса
6. Следующие четыре общих принципа прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, составляющие организационную структуру Кодекса, также в основном остались без изменений.
• Первый общий принцип — четкость функций и обязанностей — касается определения структуры и функций органов государственного управления, распределения обязанностей среди органов государственного управления, а также отношений между органами государственного управления и остальной экономикой.
• Второй общий принцип — доступность информации для общественности —подчеркивает важность публикации исчерпывающей налоговобюджетной информации в четко установленные сроки.
• Третий общий принцип — открытость подготовки бюджета, его исполнения и отчетности — определяет тип раскрываемой информации о бюджетном процессе.
• Четвертый общий принцип — гарантии достоверности — связан с качеством налогово-бюджетных данных и необходимостью независимой проверки налогово-бюджетной информации.
В четвертый общий принцип были внесены поправки по сравнению с предыдущей редакцией Кодекса, где акцент делался исключительно на предоставлении независимых гарантий достоверности налогово-бюджетной информации внешним аудитором, национальным статистическим ведомством и другими экспертами. Отражая отмеченное выше усиление акцента на качестве налогово-бюджетных данных, четвертый общий принцип сейчас более непосредственным образом определяет данный аспект прозрачности в бюджетно-налоговой сфере.
5. Конкретные принципы и надлежащая практика соответствуют каждому из общих принципов. Надлежащая практика представляет собой стандарт прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, который считается адекватным для предоставления общественности и рынкам капитала гарантий того, что в их распоряжении имеется достаточно полная картина структуры и финансов органов государственного управления, позволяющая надежно оценить степень устойчивости состояния государственных финансов. Следовательно, надлежащая практика представляет собой стандарт, к соблюдению которого должно стремиться большинство стран.
6Здесь и далее Кодексом называется новая редакция «Кодекса надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетноналоговой сфере».
6. При подготовке Руководства во внимание был принят ряд моментов. Во-первых, применение Кодекса является добровольным. Для содействия пониманию основной причины создания Кодекса и осмыслению установленных в нем требований для обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере в Руководстве дается подробное изложение включенных в Кодекс принципов и практики. Однако ввиду сложности систем управления государственными финансами в Руководстве не дается исчерпывающих рекомендаций по поводу
того, каким образом надлежит обеспечить все элементы надлежащей практики. Вместо этого оно содержит многочисленные ссылки и адреса сайтов в Интернете, которые могут помочь в практическом применении Кодекса. Но даже имея в своем распоряжении все эти материалы, многим странам придется предпринять значительные усилия и потребуется существенный период времени для достижения такого уровня прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, который бы соответствовал Кодексу.
7. Во-вторых, прозрачность в бюджетно-налоговой сфере — это лишь один из аспектов надлежащего управления государственными финансами, и следует проводить четкое различие между прозрачностью в бюджетно-налоговой сфере и двумя другими ключевыми аспектами, а именно: эффективностью налоговобюджетной политики и устойчивостью государственных финансов. Как отмечается во введении к первоначальному варианту Кодекса, необходимо уделять внимание всем трем аспектам, которые очевидным образом взаимосвязаны. Однако в Кодексе непосредственно не предлагается никаких институциональных изменений, которые вели бы к повышению эффективности государственного управления и способствовали бы укреплению государственных финансов. Таким образом, если органы государственного управления используют для достижения целей налогово-бюджетной политики внебюджетные фонды и налоговые расходы, или если неправительственные учреждения государственного сектора осуществляют квазифискальные операции, Кодекс требует лишь четкого определения целей таких мер вмешательства и представления отчетности об их финансовых последствиях. Однако ожидается, что прозрачность в отношении внебюджетных фондов, налоговых расходов и ква-зифискальных операций снизит привлекательность широкого использования таких механизмов и приведет к замене некоторых из них традиционной практикой управления государственными финансами.
8. В-третьих, ясно признается факт существования различных институциональных условий и ограниченности возможностей по совершенствованию управления государственными финансами. По этой причине Кодекс не является стандартом оптимальной практики. Вместо этого, он представляет собой изложение надлежащей практики, которая может быть введена в большинстве стран в среднесрочной или долгосрочной перспективе. Более того, в Руководстве акцентируется внимание на определенной выборке принципов надлежащей практики, которые должны находиться в центре внимания стран с более слабыми системами управления государственными финансами. В этих основных требованиях для обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, приводимых во вставке 1, подчеркивается надлежащая практика в отношении фискальной отчетности и качества налогово-бюджетных данных.
9. Тот факт, что Кодекс ориентирован на сектор государственного управления в том смысле, что он предусматривает предоставление информации центральным правительством относительно деятельности и финансов сектора государственного управления в целом, также может представлять проблему для некоторых стран, и особенно для тех, где слабость систем управления государственными финансами объясняется недостатками в бюджетных отношениях между центральным правительством и органами государственного управления субнациональных уровней. По этой причине признается, что сфера применения Кодекса (и соблюдение основных требований для обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере) в некоторых случаях, возможно, будет с необходимостью ограничена, по крайней мере на начальном этапе, центральным правительством. Также признается, что конституционные отношения между центральным правительством и органами государственного управления субнациональных уровней в некоторых странах обусловливают
Содержание раздела
