Плошко Б. - Развитие российской государственной статистики
Высочайшим Манифестом от 8 сентября 1802 г. министерствам было поручено проводить сбор письменных отчетов. 8 сентября (20 сентября по новому стилю) 1802 года началось организационно-структурное оформление статистической деятельности в России.
Коренные преобразования социально-экономической жизни современной России определили неизбежность реформирования государственной статистики с целью адаптации ее к рыночной экономике. Характер государственной статистики и основные направления ее развития неразрывно связаны с историей страны, во многом определяются задачами и способами управления экономикой.
Российская государственная статистика прошла длительный и разнообразный путь становления и развития, ее история была обусловлена особенностями социально-экономического уклада России, в первую очередь, длительным сохранением крепостничества.
Изменение экономической политики в конце XVIII века, проявившееся в оживлении свободного предпринимательства, сказалось на характере статистики, проявлении в ней черт средства социального познания, более широком отражении состояния экономики и общественной жизни. Этот период характеризуется также рядом важных и интересных научных статистических разработок.
В начале XIX столетия были проведены крупные реформы, коснувшиеся системы управления. Вместе с новой организацией управления была изменена и система статистических работ, восстановлена отчетность губерний.
С возникновением в 1811 г. Статистического отделения при Министерстве полиции наступил новый исторический этап развития российской статистики. Вплоть до начала 60-х годов этот этап характеризуется организационно-методологическим совершенствованием работы органов государственной статистики и появлением глубоких статистических исследований, способствовавших проведению реформы 1861 г.
Пореформенный период (1861 1917) вошел в историю как период развития правительственной и земской статистики. Огромный статистический материал, собранный и разработанный земскими статистиками, стал надежной основой глубоких исследований экономики пореформенной России, в первую очередь, русской деревни.
Статистической науке этого периода была присуща глубокая теоретическая аргументация, ей принадлежала ведущая роль в разработке общей концепции математической статистики.
Начальный этап советской статистики (1917 1930) отличался исключительной интенсивностью: проводилось большое число специально организованных статистических переписей и обследований, был построен первый баланс народного хозяйства. Плюрализм мнений, концепций, идей, критическое использование достижений зарубежной статистики характеризуют этот период.
Последующее развитие советской статистики тормозилось созданием в 30-е годы административно-бюрократической системы, массовыми репрессиями, затронувшими, в том числе и лучших экономистов и статистиков. Статистика в этот период подчиняется решению оперативных задач, оценке выполнения плана в ущерб ее аналитическим функциям.
В годы Великой Отечественной войны статистика решала огромные задачи по оперативному учету трудовых и материальных ресурсов, перемещению производительных сил в восточные районы страны. После войны роль статистики возросла: развернулись балансовые работы, углубилась теория индексного метода, получили распространение экономико-математические модели и методы.
В настоящее время российская государственная статистика решает не только текущие задачи обеспечения информационных потребностей общества, но и работает над комплексом проблем с целью ее адаптации к рыночной экономике.
В настоящей работе в краткой форме дано представление об основных вехах, событиях и направлениях работы государственной статистики в России, наиболее видных деятелях российской статистической науки и практики и их роли в развитии статистической теории и методологии, совершенствовании организации государственной статистики.
Глава 1. Возникновение и организационно-структурное оформление статистической деятельности в России (конец XVIII века 20-е годы XIX века)
В шестидесятые семидесятые годы XVIII века произошли серьезные сдвиги в экономической, политической и культурной жизни России. В царствование Екатерины II (1762 1796) наступило время просвещенного абсолютизма.
Помещичье-крепостнический строй еще не препятствовал росту производительных сил, успешно развивались промышленность и торговля, и к концу XVIII столетия в России начали зарождаться капиталистические отношения.
Существенно изменилась экономическая политика государства, проявлением чего стало оживление свободного предпринимательства. В связи с этим была реорганизована система государственного управления: в 70-х годах были ликвидированы хозяйственные коллегии, в 1775 г. осуществлена губернская реформа, в результате чего центром государственного управления стала губернская администрация, а Правительствующий Сенат из высшего правительственного учреждения страны был преобразован в судебный орган.
Все это, естественно, отразилось на характере российской статистики того времени, на изменении ее функций, организации и методов работы. В ней стали проявляться черты орудия социального познания.
Появился новый тип статистических работ, рассчитанных не на удовлетворение узких по содержанию оперативных запросов, а на получение разнообразных статистических данных о состоянии социально-экономической жизни, возникла так называемая познавательная статистика.
Начиная с 1764 г. в России было проведено несколько уникальных статистических работ, послуживших базой для последующего развития статистической практики и становления российской статистической науки. Важнейшие из этих работ: генеральная опись Малороссии; генеральное межевание и топографические описания губерний, включавшие описания отдельных районов страны с их историческими, географическими, административными и экономическими характеристиками. Изменения в структуре государственного управления были вызваны необходимостью решать новые задачи экономического и социального развития России.
Настоятельная потребность в накоплении учетно-статистических данных, в их изучении и осмыслении, в совершенствовании самих методов организации и проведения исследований способствовали развитию научных статистических разработок. Первое статистико-экономическое обозрение России было подготовлено Иваном Кирилловичем Кириловым (1689 1737), обер-секретарем Сената, автором уникального исторического, этнографического и экономического атласа России (1734 г.), которым пользовались около 50 лет.
В написанной им книге Цветущее состояние Всероссийского государства, в каковое начал, привел и оставил неизреченными трудами Петр Великий, отец отечествия, император и самодержец всероссийский и прочая, и прочая, и прочая, завершенной в 1727 г., были широко использованы поступавшие в Сенат учетно-статистические данные, представленные в таблицах, а также обобщающие показатели. В книге использовались данные подворной переписи 1710 г. и первой ревизии 1718 г., но вопрос о том, как организовать наилучшим образом ревизии, автором не был поставлен. Это сделал Василий Никитич Татищев (1686 1750), управляющий казенными заводами на Урале, основатель Екатеринбурга (1723 г.). Ему принадлежит и первый в России научный труд по организации учета населения Рассуждения по ревизии поголовной и касаючемся до оной (написана в 1747 г., а опубликована лишь в 1861 г.).
Основные идеи, высказанные Татищевым, создание единого переписного документа, сокращение срока проведения переписей, повышение квалификации переписчиков в конце концов, нашли воплощение в статистической практике.
В 60-е годы идеи Татищева были поддержаны М. В. Ломоносовым и другими учеными того времени. Михаил Васильевич Ломоносов (1711 1765) разработал в 1760 г. Академическую анкету с тридцатью вопросами для сбора статистических данных, характеризовавших отдельные районы России и всю страну в целом.
Почти в то же время вторую анкету, близкую по характеру академической, подготовил Федор Михайлович Миллер (1705 1783). Анкета, называвшаяся Экономические вопросы (65 вопросов, в основном сельскохозяйственного характера), была разослана губернаторам, другим чиновникам, некоторым частным лицам. Эти анкеты были важны с точки зрения развития статистических работ на местах, а также осознания возможности использования статистики в научном познании.
Сами анкеты (содержание и формулировки включаемых в них вопросов) стали своего рода базой формирования экономической статистики. Развитию отечественной статистики способствовал также русский писатель Александр Николаевич Радищев (1749 1802). Свои воззрения на статистику он изложил в работах: Письмо о китайском торге (1794 г.), Описание моего владения... (1799 г.), О законоположении (1802 г.).
В основном он следовал традициям описательной школы, но, как и политические арифметики, применял косвенные расчеты: подсчитывал народный доход России, величину его товарно-денежной части и т. д. Им была намечена программа сельскохозяйственной, экономической, внешнеторговой, демографической и судебной статистики.
В зарождающейся статистической науке было представлено не только государствоведческое, но и политико-арифметическое направление.
Вольфганг Людвиг Крафт (1743 1814) , академик Российской АН (с 1771 г.) в своих работах сформулировал полные требования, предъявляемые к статистическим данным статистикой населения; разработал показатели плодовитости и смертности; вывел формулу для вычисления периода роста, в частности, для удвоения числа жителей.
Можно констатировать, что российская статистика в XVIII столетии от изучения описания достопримечательностей государства перешла к всестороннему исследованию процессов общественной жизни, выявлению закономерностей их развития.
Успешное развитие российской статистики во второй половине XVIII века было приостановлено в 90-е годы реакцией, усилившейся в период царствования Павла I (1796 1801). Однако начало XIX столетия, первые годы правления Александра I (1801 1825) были отмечены либеральными веяниями в социально-экономической жизни России, проведением крупных реформ, коснувшихся и системы управления.
Наиболее значительным из них следует признать переход к отраслевому управлению государством, созданию министерств.
Высочайшим Манифестом от 8 сентября 1802 г. [Санкт-Петербургский журнал. 1, 1804 г.] поведено: каждому Министру в конце года подавать Его Императорскому Величеству через Правительствующий Сенат письменный отчет в управлении всех вверенных ему частей.
Вместе с новой организацией управления была изменена и система статистических работ, восстановлена отчетность губерний. По существу, историю российских административно-статистических учреждений можно начинать именно с 8 сентября 1802 г.
19 сентября 1802 года в циркуляре Министра внутренних дел графа В. П. Кочубея губернаторам дана схема отчета, содержащая сведения о численности населения, податях, произрастании хлебов, о сельских магазинах и народном продовольствии, о фабриках и заводах, о городских доходах и публичных зданиях. Отчетность эта поступала довольно аккуратно, однако достоверность материалов была невысока, что признавали и сами организаторы отчетности, в частности Министерство внутренних дел.
Так, о статистической отчетности, свод которой был подготовлен по материалам 1802 г., писалось: ...трудность и необыкновенность сего предприятия и недостаток многих сведений на самих местах было причиною, что вообще работа сия не имеет еще того совершенства и точности, какой бы желать надлежало. При всем том сей первый опыт подает основательную надежду, что при подробнейшем объяснении предметов, при замечании на недостатки, в первый раз допущенные, при точнейшем означении вопросов посредством рассылки табелей, и при усердии исполнителей, можно будет достигнуть в сих сведениях более точности и единообразия, и тем приближиться к их цели.
1 ноября 1802 г. при Департаменте Министерства внутренних дел Высочайшим соизволением учреждено Сословие дворян из 10 человек, которому была поручена обработка сведений, поступавших из губерний. В 1810 г. эта группа была переведена в Министерство полиции.
20 марта 1811 г. при Министерстве полиции было создано Статистическое отделение. Возглавил его академик Карл Федорович Герман [Циркуляр Министра полиции 168 от 20 марта 1811 г.]
4 ноября 1819 г. Статистическое отделение в прежнем составе придано канцелярии Министерства внутренних дел. Кроме министерств внутренних дел и полиции, статистические работы вели и другие министерства и ведомства.
Наиболее значительными из них были работы Главного управления путей сообщения (данные о перевозках по внутренним водным путям). Министерства коммерции (статистика внешней торговли) и Министерства финансов (статистика горной промышленности и др.).
Материалы правительственной статистики широко публиковались. В 1803 г. вышел в свет статистический сборник Министерства коммерции Государственная торговля 1802 года в разных ее видах. В дальнейшем подобные сборники издавались ежегодно, сначала Министерством коммерции, а потом, после его ликвидации, Министерством финансов.
В 1806 г. был опубликован статистический сборник Министерства внутренних дел Табели к отчету Министра внутренних дел за 1804 год. 29 ноября 1819 г. на заседании Комитета Министров обсуждался вопрос об издании Статистического журнала и прочих статистических сочинений.
12 мая 1823 г. Статистическое отделение вошло в состав Департамента исполнительной полиции Министерства внутренних дел.
Впервые в 1825 г. Статистическим отделением был составлен Реестр произведенных работ за период с 1811 г. по 1825 г. [Письмо Статистического отделения МВД от 07 октября 7525 г. 18].
Существенные перемены в развитии российской государственной статистики наметились к середине 30-х годов XIX века, когда потребности государства вызвали необходимость приступить к организации статистических работ.
Глава 2. Развитие системы государственной статистики и зарождение ее методологических основ (первая половина 30-х годов начало 60-х годов XIX века).
В конце 30-х годов прошлого века намечаются признаки нового подъема статистики, который к середине 40-х годов становится неоспоримым фактом: совершенствуется система правительственной статистики, ею осуществляется большой объем работ, возрастает число и качество статистико-экономических исследований и статистических публикаций, возрождается общественный интерес к статистике.
В 1834 году в Совете Министерства внутренних дел учреждается особое Статистическое отделение [Полное собрание законов Российской Империи, собрание 2, том 9, отделение 2]. Согласно утвержденным 20 декабря 1834 г. Правилам о Статистическом отделении при Совете Министерства внутренних дел, целью его учреждения было составление подробных и, по возможности, точных описании состояния всех частей, подведомственных Министерству внутренних дел.
Кроме этого ему поручалось предварительное рассмотрение представленных вновь планов городов, проектов новых разделений губерний и уездов, предположений о городских доходах и расходах и рассмотрение, в хозяйственном отношении, предполагаемых по ведомству Министерства внутренних дел новых зданий.
Основанием статистических работ, поручаемых канцелярии Статистического отделения, служили сведения, получаемые из департаментов министерства и от начальников губерний. Правилами предусматривалось, что при производстве статистических работ чиновники должны были всегда начинать историческим обозрением прежнего состояния описываемой им части для сравнения его с настоящим.
К тексту описаний, при необходимости, прилагались таблицы.
Одновременно во всех губернских городах учреждались статистические комитеты под председательством гражданских губернаторов и главным ведением генерал-губернаторов. Губернский статистический комитет собирал сведения, проверял их, приводил в единообразный порядок, вносил их в табели по полученным от Статистического отделения Министерства формам, составлял по этим сведениям точные описания губернии в целом или отдельно некоторых отраслей хозяйства, промышленности и торговли.
Комитеты открывались медленно, к 1853 г. они были образованы в 33 из 49 губерний европейской части России.
В 1837 г. была определена и оформлена система годовой отчетности губерний. Круг вопросов, охватываемых ею ранее, был расширен, но социально-экономическая статистика была исключена из основного отчета о состоянии губерний.
И только в 1842 г. Министерство внутренних дел значительно расширило программу статистической отчетности губерний, введя в нее данные о важнейших областях экономической жизни (народонаселение, сельское хозяйство, промышленность, торговля и т. д.).
Утвержденный образец годового отчета с приложением, состоящим из 27 таблиц, 7 марта 1843 года был разослан всем начальникам губерний [Письмо Департамента общих дел Министерства внутренних дел 1514 от 07 марта 1843 г.].
При Министерстве внутренних дел с 1847 г. был учрежден Временный комитет для "люстрации" помещичьих имений Западного Края. Эта люстрация должна была состоять в подробном хозяйственном описании каждого имения, в измерении и классификации земель, их оценке и т. д. Комитет испытывал трудности из-за недостатка технических кадров и средств.
Было предложено соединить работы по люстрации помещичьих имений с прочими статистическими работами, проводимыми в министерстве.
22 декабря 1852 года по Высочайшему повелению взамен существующих в Министерстве внутренних дел Временного Люстрационного комитета и Статистического отделения Совета был учрежден Статистический комитет под непосредственным ведением и руководством Министра внутренних дел [Полное собрание законов Российской Империи, собрание 2, том 27, отделение 1].
4 марта 1858 года Статистический комитет был реорганизован в Центральный статистический комитет [Полное собрание законов Российской Империи, собрание 2, том 33, отделение 1]. По роду возлагаемых на него работ он подразделялся на два отдела: Статистический и Земский.
Задачи Статистического отдела состояли в сборе, критической проверке, приведении в порядок и обработке статистических данных по всем отраслям управления, необходимых для правительства, публикации своих трудов. Земский отдел занимался предварительным обсуждением и обработкой всех дел, касающихся земско-хозяйственного устройства.
Центральному статистическому комитету предоставлялось право требовать статистические материалы по предметам, входящим в круг его действий, не только от департаментов Министерства внутренних дел, но и от других высших Управлений. Центральному статистическому комитету подчинялись все губернские Статистические комитеты, которым Центральный комитет должен был давать надлежащие наставления и руководства по вопросам получения необходимых для него сведений и проверки статистических работ.
Сложившаяся в России организация правительственной статистики представляла несомненный шаг вперед по сравнению с существующей в начале XIX века.
В 50-е годы Министерством внутренних дел был выполнен ряд специальных статистических работ, подготовивших в какой-то степени проведение реформы 1861 г. По характеру эти работы можно подразделить на три группы: исследования, характеризующие крепостное население России; разработка данных о ценах на земли; исследования состояния помещичьего землевладения, характера землепользования, крепостных повинностей и задолженностей помещиков.
В 1852 г. был издан сборник данных за 1849 г. по стране в целом, основанный на материалах отчетности губерний "Статистические таблицы по сведениям за 1849 г.". Разработка данных о помещичьем землевладении была издана в 1860 г. под названием "Приложения к трудам Редакционных Комиссий для составления положений о крестьянах, выходящих из крепостной зависимости".
Работы по статистике городов были опубликованы в двух фундаментальных статистических изданиях: двухтомном сборнике "Общественное устройство и хозяйство городов" (1859 г.) и многотомном "Городские поселения в России" (начатом в 1859 г. и завершившемся уже в пореформенные годы).
Проведение ряда крупных статистических исследований в 40 50-е годы послужило стимулом для развития статистической науки. Российские ученые-статистики этого периода значительно продвинулись в проблеме определения связи статистики с науками, изучающими общественную жизнь. Они четко выделяли:
? наличие органической связи статистики с науками, изучающими общественную жизнь [Надеждин Н. И. Объем и порядок обозрения народного богатства, составляющего предмет хозяйственной статистики. 1845]);
? необходимость для статистики основываться на выводах общественных наук, рассматривающих конкретную исследуемую статистиком область жизни [Милютин Д. А. "Критическое исследование значения Военной Географии и Военной Статистики". СПб., 1846];
? большое значение статистики как средства обоснования выводов общественных наук и обеспечения их дальнейшего развития [Милютин Д. А., указанная выше работа].
Ряд ученых (К. Ф. Герман, Д. А. Милютин, Н. И. Надеждин, Д. П. Журавский и др.) уже тогда раскрывали содержание теории статистики как науки о статистической методологии; понимали необходимость первоочередного решения вопросов, связанных с источниками статистических данных, организацией и проведением статистического наблюдения, совершенствованием организации статистики; теоретически обосновали вопрос о группировке как категории статистической науки и широко использовали этот метод при изучении социально-экономических явлений; добились серьезных успехов в теории средних величин, динамических характеристик изучаемых процессов, в области статистического изучения взаимосвязи признаков и т. п.
Основной исторической заслугой российских статистиков этого периода было окончательное оформление и утверждение политико-экономического направления в русской статистической науке.
Теоретические разработки статистиков этих лет послужили надежной основой для конкретных статистических исследований. Но главное их значение состояло в положительном воздействии на последующее развитие статистики.
Идеи политико-экономического направления были заимствованы передовыми представителями правительственной статистики пореформенных лет, с ними связаны успехи земской статистики.
Глава 3. Становление земских статистических органов и развитие государственной статистики в России (начало 60-х годов XIX века начало XX века)
Вступивший в 1855 г. после смерти Николая I на царский престол его старший сын Александр II (1855 1881) в поисках более гибких методов управления пошел на некоторые крупные социальные преобразования. По указанию правительства в губерниях были созданы дворянские губернские комитеты по подготовке крестьянской реформы.
19 февраля 1861 года Александром II были подписаны законопроекты об отмене крепостного права.
После падения крепостного права был проведен ряд реформ политического характера, в том числе и реформа местного управления.
В 1864 г. были созданы выборные органы власти в масштабе губернии и уезда земские учреждения (земства). В ходе реформ 60-х годов они появились в 33 губерниях России (к 1914 году в 43-х). Земства должны были заниматься народным продовольствием и благотворительностью, промышленностью и торговлей, строительством дорог, почтой, страхованием, материальной помощью народному образованию и здравоохранению и т. п.
Органами земств были губернские и уездные собрания, созывавшиеся один раз в год, губернские и уездные земские управы, непосредственно ведавшие делами земств (исполнительные органы), избиравшиеся на трехлетний срок.
Земства контролировались Министерством внутренних дел и губернаторами, имевшими право отменять постановления земского учреждения. Основным источником средств для деятельности земских учреждений были местные сборы, взимавшиеся с учетом стоимости недвижимого имущества и его доходности.
