Глава 23. Избирательный закон (как голосовать России)

Тем, кто любит колбасу и уважает закон, лучше не видеть, как делается то и другое.

«Принцип колбасы»

Напряженная борьба, острые схватки, по сей день разворачивающиеся вокруг избирательного законодательства, заслонили не столь уж долгую, но весьма драматическую историю становления новой избирательной системы. Между тем история эта изобиловала острыми поворотами, не раз возникавшими угрозами, которые заслуживают внимания и сами по себе, и потому, что современный российский парламентаризм в том виде, в каком он стал формироваться, неотделим от правил, по которым парламент избирают.

ИНИЦИАТИВНАЯ ГРУППА

После VII СНД, едва не завершившегося полным разрывом между президентом и съездовским большинством, стало очевидно, что Съезд, избранный в 1990 г., до конца срока своих полномочий не дотянет. Проект Конституции, мучительно продиравшийся через согласования на Съездах, в палатах и комитетах Верховного Совета, фиксировал лишь ликвидацию Съезда и учреждение двухпалатного постоянно действующего парламента. Причем численность нижней палаты (в проекте ее предлагалось именовать Государственной думой) была предметом затянувшегося спора между мной и Олегом Румянцевым. Получив поддержку актива рабочей группы КК, я убеждал Румянцева, что оптимальное число — 450 депутатов, однако после всех, казалось бы, договоренностей в каждом очередном варианте проекта подчиненный Румянцеву аппарат КК заменял будто бы согласованные 450 на 300¹. Но главная линия разногласий была связана с порядком выборов: Румянцев, как и большинство депутатов (напомню, что все мы были избраны в одномандатных округах), был убежденным сторонником мажоритарной системы.

Чтобы вырваться из порочного круга, необходимо было найти нетривиальные ходы. Моим другом и ближайшим политическим союзником в рабочей группе КК был Леонид Волков. Посовещавшись, мы решили создать под эгидой КК еще одну рабочую группу — инициативную, по разработке избирательного законодательства. Эту работу пришлось начинать с нуля. Группа возникла в декабре 1992 г., по горячим следам VII Съезда, и уже в январе—феврале следующего года появились первые наброски закона.

В работе группы, которая никогда не была четко структурирована, на разных этапах, кроме меня и Волкова, принимали участие депутаты Сергей Ковалев, Борис Золотухин, Юрий Москвич, Евгений Кожокин, а также эксперты, юристы высочайшего класса Борис Страшун, Виль Кикоть и Михаил Краснов, историки — блестящие специалисты по политическим системам Запада Кирилл Холодковский и Сергей Перегудов, политгеограф, опубликовавший развернутый анализ первых полусвободных выборов 1989 г. Николай Петров и др. Главную организующую и дисциплинирующую роль в группе выполнял Александр Собянин, беззаветно и бескорыстно отдававшийся делу и жестко отстаивавший свои научные и политические позиции. Вся документация, с которой выступала группа, проходила через его руки. Чуть позднее в состав группы вошли активисты демократических организаций, привлеченных к обсуждению первых вариантов проекта, Олег Каюнов и Владислав Луценко, ставшие впоследствии моими незаменимыми помощниками. Наконец, колоссальная техническая работа свалилась на мою помощницу по Верховному Совету Лидию Власову, человека невиданной работоспособности, верного и надежного. Так возникла команда единомышленников (что не исключало жарких споров между нами), поставившая перед собой непростую задачу: вне служебных обязанностей и официальных заданий, наперегонки со временем, поскольку никто не знал, когда будет востребован наш труд, подготовить новый избирательный закон России².

Мы видели, что компромисс, достигнутый на VII Съезде, зыбок и выход из острого политического кризиса пока не просматривается, а вероятность досрочных парламентских выборов весьма велика, но не знали, кто, когда и при каких обстоятельствах их будет проводить. Важно было договориться об исходных позициях, и они сразу же были заявлены в ходе развернувшихся дискуссий.

Во-первых, говорили мы, структура парламента должна более или менее адекватно отражать соотношение сил в обществе к моменту выборов. Необходимо ввести пропорциональную систему, чтобы, выбирая хотя бы часть депутатов, избиратель делал выбор между политическими позициями, а не личными качествами кандидатов, познакомиться с которыми всерьез во время избирательной кампании он заведомо не сможет. Как показывали замеры общественного мнения, в разгоравшемся конфликте между президентом и большинством Верховного Совета в начале 1993 г. большинство было на стороне Ельцина. О том же свидетельствовали итоги апрельского референдума. Мы полагали поэтому, что выборы на основе пропорциональной системы дадут убедительное большинство демократам.

Мы не учли тогда и позже, когда доработка избирательного закона осуществлялась на основе принятой концепции, которую приходилось защищать от яростных атак с разных сторон, что в течение года общественные настроения менялись, прежде всего в провинции, не в пользу президента и демократов. После октябрьских событий произошел настоящий обвал. Выяснилось, что пропорциональная система облегчила прорыв в парламент на вздыбившейся волне протестных настроений многочисленной фракции маргиналов во главе с Жириновским. Тогда многие, в том числе некоторые демократические политики, увидели корень зла в избирательной системе, «навязанной» президенту ее разработчиками. Между тем к поражению демократов на выборах 1993 г. привели и их собственные серьезные ошибки, и объективные процессы, разворачивавшиеся в стране. Зеркало выборов лишь показало произошедшие сдвиги. Винить в этом зеркало — смешно и неумно. Кривое зеркало, вероятно, дало бы иной результат. Успех Жириновского не был бы столь оглушительным. Допускаю, что при чисто мажоритарной системе в 1993 г. в Думу прошло бы больше таких депутатов, манипулировать которыми президентской администрации было бы легче. Но я очень сомневаюсь в том, что мажоритарные выборы в тогдашних условиях дали бы больший выигрыш демократам. Главное, однако, не в этом. Политическая конъюнктура менялась от выборов к выборам, но заложенные в 1993 г. основы избирательной системы исправно работали в двух отношениях: они давали парламент, более или менее отражавший соотношение сил в стране (как складывалось это соотношение, иной вопрос, лежащий за пределами избирательной системы), и способствовали формированию партийно-политической системы. Глядя с позиций сегодняшнего дня, нельзя не признать ее дефектность, но это тоже вопрос не к избирательной системе. И то, и другое, на мой взгляд, самоценно в долговременном плане.

Во-вторых, избранный по одномандатным округам СНД и сформированный им на основе регионального представительства Верховный Совет имели крайне аморфную политическую структуру. На Съездах в разное время фигурировало от полутора до двух десятков квазифракций и групп. Они быстро возникали, когда группа волонтеров бросала клич и подгоняла список своих неустойчивых сторонников под требуемую квоту, и столь же быстро распадалась в промежуток между очередными Съездами. Многие депутаты совершали «тушинские перелеты» не только между близкими фракциями, но и между разными лагерями. Взамен всего этого мы стремились создать организованный парламент с относительно небольшим числом реальных фракций, члены которых связаны предвыборной программой и какой-то (пусть не жесткой) дисциплиной голосования.

В-третьих, мы хотели, чтобы и сам закон, и способ его введения признало общество. Предпочтительным вариантом, конечно, было бы его принятие Верховным Советом. Здесь у нас, как выяснилось, были завышенные ожидания: такой закон тот ВС не утвердил бы ни при каких обстоятельствах. Тем не менее мы всячески стремились вмонтировать свою работу в законотворческую рутину ВС. Само существование рабочей группы конституировало распоряжение Николая Рябова, который незадолго перед тем был избран зампредом и ВС, и КК и стал постепенно перемещаться в лагерь президентских сторонников. О нашей работе я поставил в известность и Хасбулатова и получил от него санкцию в виде оплаты труда привлеченных экспертов ³. По мере того, как из компьютера рабочей группы стали выходить варианты избирательного закона, каждый из них, фиксировавший завершение определенной стадии работы, передавался в ВС и КК. Но не только. Мы не знали, конечно, каким образом будет введен закон, но понимали, что в любом случае важным участником этого процесса станет президентская администрация. Поэтому каждый очередной текст я передавал также помощнику президента Юрию Батурину, в лице которого мы нашли заинтересованного союзника.

ЗАКОН ОБРЕТАЕТ ОЧЕРТАНИЯ

В итоге очень напряженной работы и острых дискуссий к концу зимы 1993 г. законопроект, наконец, появился — правда, в еще довольно сыром виде. Первые публикации в печати с изложением нашего подхода вышли в мае, тогда же я выступил с рассказом о нем в «Итогах» Евгения Киселева⁴. В июне пространные выдержки из проекта опубликовала газета «Россія», а затем тиражом в несколько сот экземпляров была издана брошюра, содержавшая текст законопроекта и комментарии его разработчиков⁵. Подготовка закона вышла из стен Белого дома и стала предметом все сильнее разгоравшейся общественной дискуссии.

Согласно законопроекту избираться населением должны были обе палаты парламента. Разночтение в его названии было продиктовано предпочтениями адресатов. В вариантах, направлявшихся в ВС, мы именовали проектируемый российский парламент Верховным Советом. В президентскую же администрацию, готовую порвать с советской традицией, шли тексты, в которых парламент был наречен Федеральным собранием. Нижняя палата в обоих случаях называлась Государственной думой (это было уже апробировано в ходе ряда чтений проекта Конституции в ВС), а верхняя — Федеральным собранием и Советом Федерации соответственно. Впрочем, все это имело символическое значение.

Принципиальные новации предусматривались на выборах в Думу. Во-первых, вводилась смешанная избирательная система: половина депутатов должна была избираться в общефедеральном избирательном округе по партийным спискам, а половина — по одномандатным округам. Внешне эта система походила на германскую. Коренное отличие заключалось в том, что германская избирательная система является по сути пропорциональной: политическую структуру бундестага определяет второй голос избирателя, поданный за партию. Первый же голос, который решает, кто именно из кандидатов будет представлять избирательный округ, влияет главным образом на персональный состав партийных фракций, хотя и не предопределяет его целиком. Предложенная нами (и в конечном счете утвердившаяся) система жестко разводила две части Думы, а голосование по партийным спискам должно было определять политическую структуру только половины Думы. Сейчас мне уже трудно воспроизвести мотивацию, в соответствии с которой было принято такое решение: в какой мере мы считали необходимым сохранить хотя бы наполовину привычный избирателям порядок, а в какой — руководствовались желанием повысить «проходимость» закона. Думаю, что в перспективе надо двигаться к германской системе, хотя прямой ее перенос на нашу почву по ряду причин крайне труден.

Во-вторых, исключительное значение для нас имел численный паритет двух частей, составлявших смешанную систему в ее российской разновидности. Мы были убеждены, что по партийным спискам следует избирать не менее половины Думы, иначе в ней не будет той критической массы, которая необходима для партийно-политического структурирования. Более того, если по спискам будет избрано менее половины состава палаты, то велика вероятность, что к следующим выборам пропорциональный компонент системы будет удален. Мы очень жестко, бескомпромиссно отстаивали это соотношение. Последующие события показали, насколько предусмотрительным был этот подход: смешанная система, подвергавшаяся яростным атакам, удержалась потому, что ее противникам никак не удавалось собрать в Думе необходимое число голосов.

В-третьих, мы считали, что 450 депутатов — минимальная численность ГД. Опыт ВС показал, что для работы в постоянных комитетах и комиссиях совершенно недостаточно тех 252 депутатов, которые были его членами. Кроме того, даже при 225 избирательных округах (половина от 450) нелегко было осуществить их нарезку, меньшее их число превратило бы избирательное районирование в фикцию. В защиту своей позиции мы ссылались на численность нижней палаты в иных, меньших по населению странах⁶.

В-четвертых, проект предусматривал на выборах в общефедеральном округе барьер в виде фиксированной доли голосов: не преодолевшие его партии не могли претендовать на участие в распределении мандатов. Барьер имел двоякое назначение: с одной стороны, он должен был помочь политическому структурированию ГД, сделать ее по возможности малопартийной и, следовательно, более работоспособной, а с другой, отсекая маловлиятельные партии, способствовать созданию более устойчивого (чем, скажем, в израильском кнессете) парламентского большинства. Какое-то время мы не могли решить, на каком уровне установить барьер. В ранних вариантах законопроекта мы остановились на 3% и предусматривали возможность снижения порога даже до 1,5%: опасались, что ни одна партия не преодолеет барьер либо его возьмет только одна партия. В этом случае вся дорогая нам конструкция пропорциональной составляющей в избирательной системе была бы дискредитирована и, возможно, сметена⁷. Впоследствии, однако, вероятность такого оборота событий мы сочли чрезвычайно малой, и барьер установили на уровне 5%. Именно эти главные элементы концепции избирательного закона стали вскоре ареной острой политической борьбы.

Верхняя палата, самое существование которой отвечало федеративной природе государства, по замыслу разработчиков закона должна была избираться гражданами регионов, причем для республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, Москвы и Санкт-Петербурга устанавливалась квота — 2 депутата, для автономных округов (в большинстве — малочисленных) — 1. Мы предложили (но, к сожалению, не сумели отстоять) интересную новеллу. На выборах в двухмандатных округах бессмысленно было бы вводить партийные списки, но предлагалось, чтобы каждый избиратель мог проголосовать не за двух, а только за одного кандидата. Это давало бы известные гарантии представительства политическим, этническим, религиозным и т. п. меньшинствам.

Таковы были несущие конструкции нашего проекта. Но этим дело не исчерпывалось. Основными участниками борьбы на выборах теперь должны были стать не отдельные кандидаты, не выдвигавшие их прежде трудовые коллективы или собрания избирателей по месту жительства, а избирательные объединения, под которыми разумелись только партии и политические движения, а также созданные ими блоки. Под давлением профсоюзов, женских и иных общественных объединений эту норму вскоре пришлось существенно ослабить, допустив включение в блоки неполитических объединений⁸. Только политические объединения, собравшие необходимое число подписей (по первоначальной проектировке — 200 тыс.), получали право выдвигать списки кандидатов по общефедеральному округу. Они могли также после регистрации общефедеральных списков выдвинуть своих кандидатов в одномандатных округах; остальные кандидаты должны были собирать подписи.

Нарезку округов по выборам в ГД законопроект отдавал Центральной избирательной комиссии (ЦИК), но в него было включено приложение, подробнейшим образом расписывавшее методику проведения этой операции⁹. Кроме того, предельное взаимное отклонение по числу избирателей в 15% распространялось лишь на округа, образуемые в границах субъектов. В результате отклонение от средней по стране нормы в четырех округах превысило 1000%, в девяти — от 100 до 1000%, в 23 — от 25 до 100%. Из 36 округов со значительными отклонениями 22 округа приходились на национальные образования, что сделало корректировку невозможной по политическим причинам. Очевидно, что при таких условиях равное избирательное право на выборах депутатов-одномандатников в ГД превращалось в фикцию.

Понимая, что решающая роль в организации выборов и подведении итогов принадлежит избирательным комиссиям, мы уделили значительное внимание порядку их формирования, компетенции, организации их работы. Политическая ситуация, все более определявшаяся противостоянием двух ветвей власти, подсказала нам способ образования комиссий всех уровней — паритет властей при назначении членов комиссий. Вероятно, в тех обстоятельствах это было практичное решение, не дававшее возможности ни одной из сторон навязать свою волю. Но после октябрьских событий 1993 г. президент сформировал ЦИК фактически на односторонней основе (хотя по президентскому же Положению о выборах ГД ее члены должны были назначаться на паритетной основе из числа кандидатов, предложенных исполнительными и законодательными органами субъектов). Состав большинства окружных комиссий в условиях острого цейтнота формировал ЦИК, а участковых — окружные. Так была образована избиркомовская вертикаль, довольно послушная и управляемая сверху. Другой серьезный дефект системы избирательных комиссий проистекал из нашей ошибки. Стремясь упростить систему, мы устранили промежуточное звено между окружными и участковыми комиссиями — территориальные избирательные комиссии. Колоссальный массив данных, поступавших из участковых комиссий, члены окружных избиркомов были физически не в состоянии обработать и проверить. Вся эта работа была поручена аппарату исполнительных органов — людям, никем не избиравшимся и выведенным из-под общественного контроля.

Законопроект, однако, содержал и ряд норм, предусматривавших такие формы этого контроля, которых не знала избирательная практика СССР и России. Избирательные объединения и кандидаты получили право включать в избирательные комиссии всех уровней не только наблюдателей в день голосования, но и членов с совещательным голосом. За ними были закреплены широкие права. Были введены нормы, гарантирующие самостоятельность избирательных объединений при составлении списков, выдвижении кандидатов, проведении агитации, наблюдении за подсчетом голосов и т. д. ЦИКу вменялось в обязанность опубликовать содержание протоколов избирательных комиссий по всем участкам. Избиратель получил возможность сопротивляться, если его ставили в ситуацию «выборы без выбора»: выборы должны были признаваться недействительными, если «против всех» подано голосов больше, чем за кандидата-фаворита.

В общем, была предложена новая, никогда не применявшаяся в России избирательная система. Оставалось только (!) ввести ее в действие. И здесь инициативной группе и ее союзникам, дотоле занимавшимся наиболее привычной для них законотворческой (сродни научной) работой, предстояло выступить в непривычной роли лоббиста собственного творения.

ГОНКА С ПРЕПЯТСТВИЯМИ

Когда очередная редакция проекта была направлена в Верховный Совет, Хасбулатов, бегло просмотрев текст, вспомнил, что поручение готовить избирательный закон было дано некогда (почему-то) Комитету по делам местных Советов и провел через Президиум ВС решение объединить усилия двух коллективов. Выяснилось, что экспертами комитета под руководством депутата Виктора Балалы было подготовлено несколько объемистых текстов. Началась изматывающая работа по притиранию двух проектов. Мы сравнительно легко договаривались по всем вопросам, связанным с организацией и процедурой проведения выборов, но ни на шаг не смогли продвинуться в решении главного: какой быть избирательной системе. Наши коллеги были убежденными «мажоритарщиками».

К лету плод нашей совместной работы выглядел так: основной по объему корпус согласованного текста и разночтения по коренному вопросу, представленные в двух вариантах. Считалось, что окончательный выбор остается за ВС. Были веские основания ожидать, что этот выбор будет не в нашу пользу. Депутаты — местные начальники или их креатура, управляемое Хасбулатовым «болото» — люди, потому и сбившиеся в эту стаю, что за ними не стояли никакие политические организации, иные парламентские «кустари-одиночки» — все они были убежденными сторонниками выборов по одномандатным округам. Но по-разному относились к нашему проекту и демократы. Я уже упоминал о позиции Румянцева, к тому времени утратившего связь с недавно еще возглавлявшейся им социал-демократической партией. Разногласия раскололи и мою фракцию «Согласие ради прогресса».

Настороженное, а нередко и открыто враждебное отношение к пропорциональной избирательной системе в политическом классе отражало негативизм по отношению к партийным выборам, широко распространенный в обществе. Опыт выборов в 1917 г. в так и не состоявшееся Учредительное собрание был прочно забыт, хорошо помнили лишь недавно отстраненную от власти партию, назойливо именовавшую себя «умом, честью и совестью эпохи», и довольно скептически оценивали возможности «партий Садового кольца», будто бы не имеющих никаких корней за пределами столицы. За что им отдавать половину Думы? — спрашивали многие, не желая понять, что «отдавать» или «не отдавать» депутатские мандаты партийным, равно как и непартийным кандидатам по законопроекту могли лишь избиратели.

Широко распространившийся «антипартийный синдром» дал о себе знать и на КС — собрании, которое в складывавшейся ситуации только и могло своим авторитетом дать санкцию новой избирательной системе. Некоторые его руководители увидели в предлагавшемся избирательном законе не только важный компонент нового конституционного строя, но и один из механизмов его утверждения. Выступая на пленарном заседании КС 16 июня, Ельцин сообщил о создании двух межсекционных групп: по вопросам принятия Конституции и по выборам в высший законодательный орган¹⁰. Выглядело это так: по предложению Филатова каждая из пяти основных групп Совещания делегировала своих представителей в новое подразделение КС. В него, конечно, влилась инициативная группа, работавшая прежде в структурах КК, но пришли и новые люди — участники КС: Федор Бурлацкий, Владимир Лысенко, Гавриил Попов, Сергей Станкевич, Галина Старовойтова, Ирина Хакамада, Сергей Шахрай и некоторые другие. Вскоре на КС были распространены «Основные положения акта о выборах высшего органа законодательной власти Российской Федерации — Федерального Собрания», последняя версия нашего законопроекта, и брошюра, содержавшая законопроект и аналитическое его сопровождение¹¹, — результаты прежних наших трудов и «мозговых атак».

Межсекционная группа в небольшом документе (15 статей) попыталась дать ответ на два разных, хотя и взаимосвязанных вопроса: куда избирать (т. е. каким должен быть высший законодательный и представительный орган, идущий на смену СНД и ВС) и как избирать. В первом случае в основу было положено то, что уже было наработано самим КС в соответствующей главе новой Конституции, во втором — наш избирательный законопроект, чуть подкорректированный. Выстроив эту, казалось бы, логичную конструкцию, мы допустили тактическую ошибку.

Участники КС с недоумением восприняли такое соединение. В первой части документа увидели альтернативу принятию Конституции в целом. По сути, это и был резервный вариант, предусматривавший движение в обход на тот случай, если проект, над которым трудилось КС, провести в жизнь с ходу не удастся: сначала выборы в парламент, которой уже то ли займется Конституцией, то ли примет решение о созыве Учредительного собрания. Но вопрос о способе принятия Конституции был еще совершенно не прояснен (и оставался в таком состоянии до середины октября)¹². Поэтому центр довольно беспорядочных дискуссий по документу, представленному межсекционной группой, сместился к вопросу, который она решить не могла и не собиралась: при каких обстоятельствах он окажется востребованным и каким образом обретет силу закона. Самое благожелательное, что услышали авторы «Основных положений», было утверждение, что документ дублирует Конституцию, что он несвоевременен и заниматься его обсуждением значит терять драгоценное время. Были высказывания и похлеще: в предложенном проекте один из главных фигурантов КС усмотрел прямую диверсию, мину, заложенную под президентскую инициативу: «Конечно, члены Конституционной комиссии (авторство связывалось только с членами КК, хотя идея совмещения в документе разных пластов принадлежала не нам. — В. Ш.) заинтересованы в провале президентского проекта, безусловно. И поэтому вот эта, муссируемая постоянно теория о возможном переходном законе, она, конечно, выгодна для них»¹³. Тщетно немногочисленные защитники труда межсекционной группы пытались втолковать, что данный проект надо рассматривать «как еще одну возможность выхода из тупика»¹⁴. Мы, говорили оппоненты, делегированы обсуждать Конституцию, полномочий на обсуждение других законодательных актов у нас нет. И вообще, «не нужен нам параллельно существующий теневой парламент, занимающийся законотворческой работой»¹⁵.

Таков был фон, на котором шло обсуждение избирательного закона. Сокрушительной критике подверглись все его несущие конструкции: отход от мажоритарной системы, пропорция 1 : 1 при распределении мандатов между партийными списками и одномандатными округами (довольно будет партиям и 10— 20%, сказал один из самых яростных критиков, который еще проявит себя на следующей стадии)¹⁶, сбор подписей для выдвижения списков и кандидатов в одномандатных округах, 5%-ный барьер, отсекающий маловлиятельные партии от участия в распределении мандатов. Временами обсуждение напоминало сюжет известной басни Сергея Михалкова «Слон-живописец». Одни настаивали на том, что надо подождать, пока сложатся партии. Другие жаловались на то, что авторы не проявили заботы о партиях, которые еще не встали на ноги. Третьи желали, чтобы общественно-экономические объединения были уравнены в правах с партиями. Одни требовали снизить число подписей, необходимых для выдвижения партийного списка, другие предлагали увеличить их число с 200 тысяч до полумиллиона. Одни возмущались тем, что на переходный период за депутатами — членами комитетов и комиссий ВС сохраняются некие права, другие — тем, что нынешний состав депутатского корпуса ликвидируется за два года до окончания срока его полномочий. Некоторые реги-оналы жаловались, что ущемляются права региональных партий. Но при этом одни настаивали на номенклатурном принципе формирования СФ, другие — на его выборности. Совместить все это в одном законе, конечно, не мог бы никто. И настойчиво выясняли: кто авторы текста и главное — кто стоит за их спиной?¹⁷

Итог всех этих обсуждений был таков. Две главные группы — федеральных и региональных властей, а также группа предпринимателей сочли, что этот «политически незрелый документ» нельзя ни принимать за основу, ни публиковать («Нас на смех поднимут, если это будет опубликовано», — сказал Вольский). Группа местного самоуправления, пообсуждав «Основные положения...», не пришла ни к какому заключению. И только группа партий и общественных организаций, набросав немало поправок, энергично поддержала проект и делегировала Шейниса и Попова для изложения концепции нового избирательного закона на пленарных заседаниях КС. То, что мы говорили на этих гала-представлениях, не рассчитанных на содержательное обсуждение и сопоставление аргументов¹⁸, было вежливо выслушано и на данном этапе ушло в песок. На последнее пленарное заседание КС никакой документ по избирательным делам его организаторы решили не выносить во избежание неприятностей. Можно было утешаться лишь тем, что июльский проект Конституции вместо нормы об избрании депутатов ГД по территориальным избирательным округам, содержавшейся в обоих исходных проектах, зафиксировал: порядок выборов в СФ и ГД устанавливает федеральный закон. При том приеме, которым была встречена общая концепция избирательного закона, отсрочка решения была единственной альтернативой неизбежному провалу.

Таким образом, подкрепить наш проект авторитетом влиятельного кремлевского собрания не удалось. Тем менее можно было рассчитывать на его продвижение в ВС. Нейтральный текст законопроекта, содержавший альтернативные варианты избирательной системы (групп Балалы и Шейниса), 15 июня должен был на Президиуме ВС пройти чисто механическую процедуру передачи на рассмотрение комитетов и комиссий. Однако по предложению Хасбулатова с этим решено было повременить. После этого председатель Комитета по делам Советов Григорий Жуков уже от себя распространил законопроект как якобы подготовленный в его комитете (хотя на 90% это был текст, написанный нашей группой), сопроводив его пояснительной запиской, отвергавшей вариант смешанной системы. Когда уже в августе я передавал доработанную версию законопроекта секретарю Президиума ВС Виталию Сыроватко, всецело зависевшему от Хасбулатова, он, ухмыльнувшись, пообещал разослать этот текст вдогонку за жуковским. Не знаю, было ли это сделано, но было ясно: ВС, вовсе не заинтересованный в приближении выборов, будет тормозить любой избирательный закон, а если что и утвердит, то только чистую «мажоритарку».

В августе наш проект избирательного закона принял почти окончательный вид. Я «отдыхал» в клиническом санатории «Барвиха», где были идеальные условия для работы. Сюда на велосипеде приезжал Страшун, живший неподалеку на даче. Очередной раздел сразу же перебрасывался Власовой и Каюнову, которые вносили все исправления в компьютерный текст. Последний вариант законопроекта (разумеется, без навязанных Балалой и Жуковым «разночтений») в том же августе был передан мною Батурину.

Между тем дискуссия в печати по законопроекту, в центре которой стояла смешанная избирательная система, набирала обороты. Публиковались многочисленные статьи, проводились десятки различных собраний, круглых столов и заседаний. Некоторое представление о содержании дискуссии, об аргументации, с которой выступали ее участники, и ее накале может дать статья, напечатанная в двух газетах, которую я воспроизвожу ниже с незначительными сокращениями¹⁹.

«НЕ СЕНАТОРЫ И НЕ ХОДАТАИ — ПОЛИТИКИ».

ОТВЕТ ОППОНЕНТАМ

Группа членов и экспертов Конституционной комиссии РФ в инициативном порядке подготовила и опубликовала проект нового избирательного закона. <.. .> Принимаясь за эту работу, мы исходили из того, что проблема парламентских выборов может в любой день вырваться на политическую авансцену, а закон, по которому был избран нынешний Съезд народных депутатов — этот монстр, завершающий свой путь, — абсолютно непригоден. Хотя Президиум Верховного Совета не без умысла затормозил нормальное прохождение законопроекта, а созванное президентом Конституционное совещание пока не нашло времени заняться им вплотную, общественное обсуждение уже идет.

Это можно только приветствовать: авторы вовсе не находятся во власти убаюкивающей иллюзии, будто они сотворили нечто неприкасаемое. К сожалению, наряду с немногочисленными конструктивными предложениями, приходится сталки-

ваться с явным неумением понять и оценить замысел проекта в контексте реальной политической ситуации, недобросовестными передержками, залихватскими обвинениями, накидываемыми в манере «Размахнись рука, раззудись плечо!».

Критики спорят с законопроектом. Но еще более (может быть, не подозревая о том) они спорят между собой, ибо их позиции друг от друга удалены куда дальше, чем от того политического баланса, на который ориентирован законопроект. Поучительно поэтому свести за одним столом с авторами наших оппонентов: Михаила Арутюнова («Российские вести», 03.07.93), Михаила Золотоносова («Невское время», 23.06.93) и Александра Оболенского («Новая социал-демократия». Июнь 1993. № 3), тем более что сходные суждения нам приходилось слышать уже не раз.

О целях законопроекта. «Если проанализировать проект нового избирательного закона именно с точки зрения целей, то, как ни парадоксально, проектанты больше всего хотят, чтобы закон был принят. Это их главная цель» (М. Золотоносов).

Парадокс наш оппонент видит в том, что авторы отступили от «правила», будто бы присущего избирательным системам, — вытеснение или устранение с политической сцены тех или иных контингентов электората и партий. Отдадим должное его проницательности: проектанты действительно были серьезно озабочены тем, чтобы и сам закон, и способы его применения были приемлемы для нашего общества, каким мы его видим сегодня. Это означает, что нормы закона должны быть если не привычны, то во всяком случае доступны пониманию и политически более или менее беспристрастны. Лучше всего, если закон этот будет принят нынешним составом Верховного Совета, но в любом случае его легитимность должна быть признана основными общественными силами, иначе могут захлебнуться уже первые проводимые на его основе выборы, а избранный парламент будет лишен необходимого авторитета.

Однако это далеко не единственная и уж точно не главная цель намечаемой избирательной системы. Помимо сказанного, она должна достигать еще трех целей или, точнее, отвечать в большей или меньшей степени еще трем критериям или, еще точнее, разумному балансу этих критериев, поскольку вытекающие из них требования не вполне согласуются друг с другом.

Во-первых, избирательная система призвана дать парламент, более или менее адекватно отражающий соотношение сил в обществе на момент выборов. Проектанты не такие уж вегетарианцы и парадоксалисты, как представляется М. Золотоно-сову: некоторые нормы закона — об этом чуть дальше — предназначены отсечь маловлиятельные партии и группы крайней ориентации, что вполне соответствует опыту зарубежных демократий. У нас есть, конечно, свои политические пристрастия. Но мы отнюдь не стремимся, исказив результаты народного волеизъявления, устранить из парламента тех наших политических противников, которые готовы соблюдать конституционные принципы и демократические «правила игры». Реальное представительство реально существующих в обществе сил — залог и уважения к данному парламенту, и устойчивости парламентаризма.

Во-вторых, избирательный закон должен способствовать становлению современной политической структуры. С одной стороны, в обществе — системы влиятельных политических партий, представляющих интересы основных социально-политических сил, предназначенных (не в пример пресловутой «партии нового типа», осуществлявшей «идеологическое воспитание трудящихся» и подминавшей под себя все общественные структуры) преимущественно для участия в выборах и действующих в общенациональной масштабе. С другой — обеспечивать проекцию этой системы на парламент, депутаты которого (или, во всяком случае, их большинство) должны чувствовать себя не своего рода вольными стрелками, выступающими и голосующими как бог на душу положит, а членами фракций, внутренне связанных программами образовавших их партий и если не дисциплиной голосования, то все же какими-то нормами солидарной деятельности. А чтобы политическое поведение парламента было предсказуемым и большинство в нем достаточно стабильным, надо, чтобы фракций этих было не чрезмерно много.

В большинстве случаев современные избирательные системы — демократические системы, обеспечивающие действительный выбор, а не «единодушное голосование» за Сталина или Гитлера, Ф. Кастро или папу Дока, — возникали вслед за уже сформировавшимися и утвердившимися в обществе политическими партиями. Так было в странах не только Западной, но и Восточной Европы. Нам предстоит инвертировать этот процесс, если мы не хотим растянуть путь к многопартийной системе на десятки лет и мириться с возможными рецидивами квазипартийной власти.

В-третьих, избирательная система должна дать парламент, в котором будут сбалансированы местные и общенациональные интересы. Наряду с депутатами, живейшим образом ощущающими свою связь с местными общественными структурами, в парламенте должны быть представлены — и в немалом числе, в этом наше несогласие с М. Арутюновым — политики, представляющие разные партийные программы решения проблем, стоящих перед Россией в целом. Только такой баланс может предохранить парламент как от войны локальных сепаратизмов, так и от антидемократического централизма.

Таковы критерии, из которых исходили разработчики законопроекта. Добросовестная и конструктивная критика, очевидно, должна была бы либо доказать, что заявленные критерии не годны, несущественны, а их совокупность недостаточна или избыточна, либо что предложенные в проекте нормы не решают (неудовлетворительно решают) поставленные задачи. Таким трудом наши оппоненты себя не обременяют. Выхватываются и отклоняются, а заодно подвергаются осмеянию отдельные элементы предложенной системы без малейшего желания понять, что мнимые или действительные ее дефекты связаны, как правило, с ее многоцелевым назначением, с противоречивыми реалиями нашей политической ситуации. Альтернативные решения либо вовсе не предлагаются, либо содержат еще более серьезные дефекты, над которыми наши критики почему-то задуматься не хотят.

Мажоритарная или пропорциональная система? «Смешанная мажоритарно-пропорциональная система на сегодняшний день не реальна и не нужна... Следует доработать мажоритарную систему...» (М. Арутюнов).

«Предпочтительной представляется пропорциональная система.. .Принятие такого закона могло бы привести к катастрофе...» (М. Золотоносов).

Итак, два наших оппонента отвергают законопроект с диаметрально противоположных позиций. <.. .> Доводы сторонников чисто мажоритарной системы, пользующихся немалым влиянием и в «парламентской», и в «президентской» командах, повторяются часто. Она привычнее («нам бы что-нибудь попроще», — заявил на Конституционном совещании уважаемый политический деятель). Она обеспечивает связь депутата с избирателями, с регионами. Она, если выборы проводятся в два тура, отсекает экстремистов: увидев расклад голосов при первом голосовании, избиратели отдадут предпочтение умеренным кандидатам.

Однако защитники мажоритарной системы чаще всего не столько раскрывают ее достоинства, сколько подчеркивают недостатки системы пропорциональной. Нам говорят, что она ведет к мультипликации числа партий, готовых попытать счастья, раз для прохождения кандидатов не требуется абсолютного большинства. Что избиратели будут вынуждены голосовать не за «личность» и ее программу, а «за малоизвестных кандидатов из федерального списка». Что список будет составлен из «партийных функционеров, которые без этого имеют незначительные шансы быть избранными». Так выглядит аргументация М. Арутюнова и его единомышленников.

Следует подчеркнуть, что, выбрав такой вариант смешанной системы, при котором обе ее части — пропорциональная и мажоритарная — представлены не символически, а во внушительных и равных долях (половину депутатов предлагается избирать по одномандатным округам, половину — по партийным спискам), авторы законопроекта вполне отдавали отчет в том, что идеальной системы, свободной от всяких недостатков, нет в природе.

Наиболее серьезных дефектов у мажоритарной системы, на мой взгляд, два. Во-первых, она нередко дает структуру парламента, существенно отличающуюся от расклада политических сил в стране, поскольку все голоса, отданные потерпевшим поражение кандидатам (в варианте абсолютного большинства это может быть до 49% поданных в округе голосов, в варианте относительного большинства — еще больше) просто-напросто пропадают. Известно, что в 1951 и 1974 гг. лейбористы, получив на всеобщих выборах чуть больше голосов, чем консерваторы, оказались в Палате общин в меньшинстве; на недавних выборах во Франции правоцентристский блок, собрав 40% поданных голосов, завоевал в парламенте около 80% мандатов. Расчет на то, что мажоритарные выборы в нашей политически резко поляризованной ситуации принесут победу умеренным кандидатам, наивен. Уже в первом туре (если даже мы отдадим предпочтение громоздкой системе повторного голосования) во многих округах займут ведущие два места и будут соревноваться во втором туре скорее всего представители крайних сил; партии и блоки, выступающие с умеренных, взвешенных позиций, будут расплющены между молотом и наковальней.

Во-вторых, если пропорциональная система способна продуцировать чрезмерно многопартийный парламент, то мажоритарная, в особенности в наших условиях, даст парламент беспартийный, в котором каждый депутат — ни от кого не зависимая партия. Мы не сделаем и шага к новой политической культуре и воспроизведем аморфный, рыхлый парламент.



В нем, конечно, появятся «личности», но значительная их часть будет представлена не ответственными политическими лидерами, как на это рассчитывает М. Арутюнов, а «лозунговыми патерналистами», «авантюристами, посулившими избирателям проведение популистских, несбыточных программ, а то и просто купившими их голоса на стадии выдвижения», как справедливо опасается М. Золотоносов.

Но и пропорциональной системе присущи труднопреодолимые дефекты. Главный из них — сильное воздействие партийных аппаратов, выступающих как промежуточное звено между кандидатом и избирателем, на состав списков и расположение в нем кандидатов. Электоральный опыт ряда стран, однако, позволяет если не устранить, то ослабить ограничения, которые накладывает на волеизъявление избирателей «принудительное меню» партийных списков. Можно, в частности, пойти по пути регионализации списков с тем, чтобы количество мандатов, которое достанется депутатам данной партии или блока от того или иного региона, зависело от числа проголосовавших за них избирателей в этом регионе, которые смогут обозначить в бюллетене свой не только партийный, но и персональный выбор.

«Толпы Жириновских, — предупреждает М. Золотоносов, — хлынут в “большую политику”, если кандидаты не будут “просвечены” своей партией». Система партийных списков, возражают нам с другой стороны, приведет к победе единственной партии, имеющей разветвленную структуру на местах, и эта партия всем хорошо известна. Что можно на это сказать? Избирательный закон призван не подыгрывать тому или иному политическому лагерю, а наиболее адекватно отразить соотношение сил в обществе. И надо еще подумать, что хуже: разноголосый хор разноликих Владимиров Вольфовичей, избранных в разных округах как «личности», или дисциплинированная когорта «безликих» кандидатов, прошедших по списку либерально-демократической партии? Укорененная на местах номенклатура, имеющая немало шансов завоевать подавляющее большинство мандатов в сельских районах и в регионах к югу от 55 параллели (как подсказывают результаты последнего референдума), или выдвиженцы списков господ Зюганова и Стерлигова, получающих причитающуюся им долю? Пусть об этом спорят те, кто рассчитывает подогнать нормы избирательного закона «под себя». Нашу задачу мы видели в том, чтобы сгладить дефекты обеих систем, компенсировать сбои, присущие каждой из них, и предложить вариант, представляющий не революционный разрыв с привычным порядком выборов, а эволюционный отход от него, учитывающий настроения и предпочтения общества.

«Добр» или «жесток» закон? «Можно с уверенностью констатировать: закон с такими заниженными барьерами приведет к беспрепятственному проникновению в ВС массы авантюристов...» (М. Золотоносов).

«...Авторы долго ломали голову. Как бы так умудриться и ненавязчиво поставить побольше рогаток на пути нежелательных кандидатов» (А. Оболенский).

«И неужели можно согласиться, что депутаты от этих микропартий и их объединений будут представлять в Верховном Совете Российской Федерации народ?» (М. Арутюнов).

Авторам законопроекта пришлось решать задачу, сходную с квадратурой круга: как провести партийные выборы, когда партии находятся лишь в процессе становления и их относительная сила неизвестна даже приблизительно? Одно из теоретически возможных решений — разрешить выступить со своими списками всем зарегистрированным партиям. Таковых насчитывается сегодня более тридцати, к выборам будет больше, да еще несколько десятков общественных организаций, не являющихся партиями, претендуют на право выдвижения собственных кандидатов. Пойти по этому пути — значит запутать избирателей, раздробить голоса и получить парламент, подобный польскому сейму, недавно распущенному из-за полной недееспособности.

М. Арутюнов и его единомышленники, напротив, предлагают подождать с партийными выборами до того момента, когда заявят о себе сильные партии. Это означало бы затормозить формирование многопартийной системы, а пока получить «личностный», т. е. атомизированный парламент. Ведь партии проявят себя только на выборах; до этого им, собственно, нечего делать. Сначала сформировать влиятельные партии, а затем идти на партийные выборы — сродни замечательной рекомендации сперва осуществить структурные сдвиги в экономике и обеспечить изобилие потребительских товаров, а затем переходить к рынку и частной собственности, то есть идти в политике по тому пути, по которому в экономике нас вели с феноменальным успехом правительства Рыжкова и Павлова.

Чтобы отделить перспективные партии от фиктивных, авторы законопроекта предложили ввести два барьера. Первый — 200 тыс. подписей избирателей под регистрационным листом партии, претендующей на выдвижение своего списка, причем партия (или блок партий) должна доказать свой общенациональный характер: не более 15% от этого числа может быть собрано в одном регионе. Зато партия, преодолевшая такой рубеж, получает право выдвигать кандидатов в одномандатных округах, не собирая дополнительных подписей в их поддержку. Это начисто снимает опасение М. Арутюнова: инфляция списков неизвестных маловлиятельных партий нам не грозит. «Не слишком ли мало» 200 тысяч? — задается вопросом М. Золото-носов. Здесь есть предмет для обсуждения. Политики, обладающие опытом сбора подписей, утверждают, что собрать такое количество подписей, да еще в короткое время, отведенное на это избирательным законом, — нелегкое дело. Но мы готовы пересмотреть эту норму, если оппонент представит доводы более убедительные, чем пример «Блэк Джека», «вылезшего из ресторана» и собирающего мзду с уличных торговцев.

Второй барьер, не преодолев который партия или блок не допускаются к разделу мандатов, — получение на самих выборах 3% (или 5%, здесь тоже можно дискутировать) голосов избирателей. Эта норма подталкивает партии к объединению, к созданию более или менее крупных блоков. Если же, как сокрушается А. Оболенский, «группа дутых», т. е. представляющих одних и тех же людей организаций сдуру и выдвинет множество списков, то все они рискуют не переступить ни первый, ни второй порог. По нашей оценке, самостоятельно выступающих партий и блоков будет — если проект станет законом — не более 7—9, в парламенте значительную роль станут играть 4—5 политических объединений, которые вберут в себя также значительную часть депутатов, избранных по одномандатным округам. Именно поэтому мы настаиваем на том, чтобы число депутатов, избранных по партийным спискам, достигало необходимой критической массы, способной притянуть к себе остальных депутатов. Избирать же по пропорциональной системе 10—15 представителей, как предлагает М. Арутюнов, бессмысленно: партии всегда найдут по нескольку надежных округов, где они заведомо проведут своих лидеров; иначе им грош цена.

Если М. Золотоносов укоряет нас за то, что проект чрезмерно «добр» к «одиночкам», то А. Оболенский, напротив, не постеснялся пожалеть о «коммунистической тоталитарной эпохе», когда «можно было по закону попытать счастья встать на собрании и выдвинуть самого себя». О собственно тоталитарной эпохе Александр Митрофанович имеет весьма приблизительное представление: если не по личному опыту, то хотя бы по книгам нетрудно представить, куда бы отправился такой самовыдвиженец. Отдавая должное напористости, с которой наш оппонент на практике пытался реализовать свою идею, и упорству, с которым он продолжает поныне считать себя «народным депутатом СССР», я вынужден его огорчить: романтическая интермедия, одним из глашатаев которой посчастливилось стать уважаемому оппоненту, ушла безвозвратно ²⁰. Будет принята предлагаемая нами система или сохранится мажоритарная, кандидатов будут выдвигать партии, политические объединения, специально для того созданные, а не произвольно сбежавшиеся сходки. «Конституционное равенство прав граждан быть избранными в органы власти» вовсе не предполагает право любого вынырнувшего из-под земли претендента оказаться в избирательном бюллетене в результате самовыдвижения на бог весть как созванном собрании. И чем меньше сохранится возможностей у дотоле никому неизвестного человека на стадии выдвижения очаровать коллектив людей, соединенных чем угодно, кроме совместной политической деятельности, тем профессиональнее будет наш следующий парламент.

О пользе и вреде компромиссов. «Компромиссная природа проекта закона, видимо, связана с политическими пристрастиями самого В. Шейниса (входящего во фракцию “Согласие ради прогресса") и его соавторов» (М. Золотоносов).

«...Я под подобным проектом постыдился бы ставить свою подпись» (А. Оболенский).

Для М. Золотоносова, как и для некоторых других публицистов, сама принадлежность к фракции «Согласие ради прогресса» — видимо, политический компромат. О политических пристрастиях, как и о вкусах, не спорят, но я должен заявить: фракция ничем себя не запятнала. Она не была среди тех, кто возглашал осанну каждому шагу президента и призывал его действовать посмелее, ориентируясь не на закон, а на «народную волю». С презрением она отвергала и «политическую целесообразность» недостойных спекуляций в связи с национальным происхождением спикера [Хасбулатова], а в вину ему вменяла то, что под флагом защиты парламентаризма он поощрял разнузданное буйство лидеров «Российского единства» на Съезде и в Верховном Совете и вожаков «Фронта национального спасения» на улицах.

Фракция не имеет единой точки зрения по избирательному закону (М. Арутюнов — активный и уважаемый член фракции), но убеждена в том, что и сам закон, и избранный на его основе парламент должны быть легитимны в глазах политических сил, представляющих большинство нашего общества, а не только идеологически и политически близких нам партий и движений.

М. Золотоносов вменяет нам в вину три компромисса: низкий барьер явки избирателей (25% от зарегистрированных), «признание... существующего ленинско-сталинского национально-территориального деления», низкий предвыборный ценз (200 тыс. подписей под партийным списком, около 9 тыс. — под выдвижением кандидата в одномандатном округе).

О третьем из его возражений уже шла речь выше — это не компромисс, а оценка предэлекторальных возможностей существующих протопартий. Мы готовы исправить цифры, если нам докажут, что оценка неверна. Не представляет компромисса и 25%-ный порог явки. Я могу понять такой упрек у А. Оболенского, представления которого об «авторитете власти» не изменились, вероятно, с тех времен, когда к урнам приходили 99% избирателей, но М. Золотоносов-то должен знать, что никакого порога нет в избирательном праве большинства демократических стран. Наша позиция здесь принципиальна: участие в выборах — право, а не долг избирателей. Если более или менее значительная их часть не желает идти на избирательные участки, то каковы бы ни были их мотивы, это не возлагает на государство обязанность во что бы то ни стало обеспечить высокий процент участия в выборах и не должно лишать политически активных граждан права посылать своих представителей в органы власти (как это провоцирует действующий закон в ряде избирательных округов России, в том числе в Москве и Петербурге).

Иное дело, надо ли, определяя порядок будущих выборов, считаться с существующей политико-административной картой России. «Вот так равенство!» — восклицает А. Оболенский, комментируя распределение мест между субъектами Федерации в верхней палате, хотя предусмотренный здесь порядок мало чем отличается от формирования Сената США. В определении квот регионов, в особенности в Государственной Думе, действительно присутствуют элементы компромисса, хотя это не только наш компромисс. Представительство субъектов Федерации в парламенте — вопрос Конституции, а не избирательного закона. Достаточно заглянуть и в «парламентский», и в «президентский» варианты проекта новой Конституции, чтобы увидеть, что наш проект лишь подстраивается под содержащийся там компромисс. Впрочем, М. Золотоносов совершает элементарную подмену, обвиняя нас в том, что места в верхней палате зарезервированы за национальными куриями. Уже несколько лет рабочая группа Конституционной комиссии отбивает натиск тех, кто стремится зарезервировать часть мандатов за «коренными народами». Я не думаю, что национальная принадлежность кандидата будет решающим критерием, если нам удастся обеспечить действительно свободные выборы. Тем более что только в шести автономиях России из 31 (по состоянию на 1989 г.) титульные нации составляли более половины населения.

Впрочем, если наши оппоненты знают способ, как сделать абсолютно равными все избирательные округа, не принимая во внимание границы субъектов Федерации — и не разрушая при этом хрупкий баланс, зафиксированный в Федеративном договоре (который и у нас не вызывает восторга), — если они могут гарантировать проведение выборов в округах, скроенных из разных регионов, пусть скорее шлют свои рекомендации. Гарантирую, что они будут рассмотрены самым доброжелательным образом.

Так какие же нам нужны депутаты? «Депутаты могут быть, условно говоря, “сенаторами” (заботящимися о создании правовой структуры государства в целом) и ’’ходатаями” по конкретным делам конкретных граждан» (М. Золотоносов).

«Нам нужно стабильное правительство профессионалов, а не политиканов» (М. Арутюнов).

Наивно полагать, что с помощью избирательного закона можно сформировать парламент, состав которого будет отвечать политическим пристрастиям законодателя, если только выборы не будут превращены в фарс, как это было на всех советских выборах до 1989 г. (а в ряде округов — и после того). Но фарс можно разыграть при любом избирательном законе. На демократических выборах парламент не может стать лучше электората, он может быть только хуже его. В наших условиях он будет отражать общество с его неустоявшейся структурой, глубокими противоречиями, не вполне осознанными интересами, самоорганизацией, делающей первые шаги, — здесь не должно быть никаких иллюзий. Единственное, чему может помочь избирательный закон, — свести к минимуму (совсем исключить вряд ли удастся) число отъявленных демагогов и провокаторов — тех, чья «микрофонная» карьера прошла у нас на глазах, и тех, кто еще оттачивает этого рода уменье, и отобрать в парламент профессиональных (или успешно профессионализирующихся) политиков, способных отстаивать интересы разных социально-политических сил и реализовать их в конкретной законодательной работе.

В парламенте, уважаемый М. Золотоносов, необходимы «ходатаи», способные представлять действительно существующие и далеко не всегда гармонично сочетаемые интересы очень разных субъектов нашей Федерации, если только не сводить их роль к «выбиванию» дефицитных ресурсов, пониженного налогообложения для «своих» и т. п. Вот почему не ради беспринципного компромисса, а вполне сознательно мы сохраняем значительные элементы мажоритарной системы.

Нужны в парламенте и «сенаторы», достойно представляющие интеллектуальную элиту общества. К сожалению, однако, под этим термином часто понимается не деятельный законодатель на американский манер, а «свадебный генерал», выполняющий лишь чисто представительские функции и свободный от серьезных государственных забот.

В парламенте, как и в правительстве, прежде всего нужны политики, предварительная проверка которых проходит не на митингах и избирательных собраниях (как было, за неимением других возможностей, в 1989 и 1990 гг.), а в работе, которая во всех демократических режимах осуществляется в рамках партийных структур или в тесном контакте с ними. Опирающееся на парламентское большинство правительство, конечно же, должно быть профессиональным, но это должны быть профессионалы-поли-

тики (оставим обидное словечко «политиканы» на совести М. Арутюнова) и совсем не обязательно — агрономы, инженеры, врачи и полководцы. И последнее. Каков бы ни был закон, «все равно ошибешься», утверждает М. Золотоносов, привлекая в союзники Сократа. Выход — в «существенном ослаблении парламента». Мы же считаем, что для неокрепшей российской демократии нет ничего опаснее, как подрыв слабых еще ростков парламентаризма, откуда бы эта угроза ни исходила: от лихих авантюристов, сделавших ставку на президента, или от безответственных «оппозиционеров» в Верховном Совете, отшлепывающих одно за другим воинственные постановления. Ибо работоспособный парламент ничуть не менее необходим России, чем авторитетный президент и толковое правительство.

ПРЕДМЕТ ДИСКУССИИ — ЗАКОН О ВЫБОРАХ

Обстоятельная дискуссия по проекту закона состоялась в августе в редакции газеты «Гражданская мысль» по инициативе ее главного редактора Юрия Буртина. Кроме него, в обсуждении приняли участие депутаты Михаил Арутюнов, Анатолий Шабад, Виктор Шейнис и доцент Леонид Кириченко²¹.

Ю. Б. Зачем потребовался новый закон о выборах? На протяжении всей советской истории происходили выборы на основе определенного избирательного закона. Почему надо было переходить от привычной нам мажоритарной системы к смешанной?

В. Ш. Основное содержание перехода — не от мажоритарной к смешанной системе, а от фиктивных к реальным выборам. Перед нами — развилка между системами, которые существуют в цивилизованном мире: пропорциональной и мажоритарной. Мы избираем промежуточный вариант.

Л. К. Новый закон о выборах — это крупный шаг на пути к цивилизованному гражданскому обществу, но в обратном направлении. Народ отстранен от выборов. Как и партии, которые

не соберут 200 тыс. подписей. Удивительно, как разработчик не чувствует себя в роли Прокруста.

М. А. Основная цель законопроекта — протащить в парламент на облегченных условиях несколько десятков партийных функционеров, в том числе и с подмоченной репутацией. Почему партиям отдано 50, а не 5, 10%?

A. Ш. Сегодня мы отчетливо видим результат выборов 1989 и 1990 гг., проводившихся по мажоритарной системе. Избраны люди, которые проявили огромную политическую неустойчивость. Их позиции не имеют ничего общего с теми, которые они декларировали на выборах. И не только потому, что они обманули, а просто потому, что они трансформировались совершенно неожиданным (в том числе и для себя) образом. В парламенте огромное количество политических проходимцев, всплывших на волне критики, не готовых ни к чему, кроме отрицания, окрасивших деятельность представительных органов в цвета разнузданной безответственности... Разработчики задались целью — законом стимулировать то, чего еще не существует, но что должно быть — правильное структурирование общества. Цель достойная.

B. Ш. Три главных довода в пользу закона. Первый — явная несправедливость мажоритарной системы: голоса меньшинства, подчас весомого, пропадают. Второй — мы не хотим, чтобы парламент представлял казацкую вольницу вроде нынешнего Верховного Совета, где депутаты вольны перемещаться в политическом пространстве, как им вздумается, а точнее, поглядывая на «заведующего». В парламенте должны действовать организованные политические силы, связанные предвыборной программой и требованиями политической солидарности. Третий — голосование по федеральным спискам и барьеры перед мелкими региональными партиями — противовес сепаратизму, доминированию местных интересов.

М. А. Изменение позиции депутатов связано с экономическими трудностями. Предлагаемая система не помешает менять позицию и партиям. Разговор о том, что пропорциональная система даст политически структурированный парламент, идут либо из-за политической наивности и прекраснодушия, либо ориентированы на политических простаков. Требование сбора 10 тыс. подписей в поддержку кандидата в одномандатном округе — совершенно нереализуемая норма. Разрешение кандидату баллотироваться по списку и в одномандатном округе неэтично и недопустимо.

В. Ш. Так делается в Германии.

М. А. Нам часто кажется, что там хорошо, где нас нет.

В. Ш. Увлекаясь критикой пропорциональной системы, вы не замечаете, что отмеченные вами дефекты стократно возрастают при мажоритарной системе.

Ю. Б. Один из аргументов Виктора Леонидовича (пропорциональная система даст возможность сформировать парламент, полнее выражающий общественное многоголосие) я пока преодолеть не могу. Два других довода представляются весьма слабыми. Партии — малочисленные зачаточные образования, по большей части неотличимые друг от друга даже по их программам, получат исключительное право формировать нам парламент. Да с какой стати?

Л. К. Ставить подписи в поддержку списков реформаторов и демократов может оказаться небезопасным. И тогда Дума еще до выборов будет отдана «непримиримым».

В. Ш. Леонид Андреевич, откуда вы взяли, что только ан-пиловцы и зюгановцы соберут по 200 тыс. подписей?

Л. К. Конечно, то, о чем я говорил, лишь вероятность. Но закон должен реализовать волю народа.

В. Ш. Нам говорят: да разве эдакими методами создают партийно-политическую систему? Да разве можно создать партии, пока нет класса собственников? Да разве единство России можно утвердить с помощью избирательных законов? Не слишком ли это слабые ниточки? Уверен, ниточки слабые, и будущий парламент далеко не разрешит всех наших проблем. Но чем же лучше будет парламент, избранный по чисто мажоритарной системе? Введение элементов пропорциональной системы все-таки даст толчок, сильный или слабый, движению именно в том направлении, которое нам необходимо.

Ю. Б. Попытаюсь ответить на вопрос, который ставит Виктор Леонидович: чем лучше был бы парламент, избранный по чисто мажоритарной системе. Принятие предлагаемого законопроекта имело бы своим следствием сохранение власти в руках ныне действующей генерации политиков и практически не допустило бы в политику новых людей. В рамках прежней, мажоритарной системы выборов массовый приход таких новых людей стал бы возможен, а для тех, кто скомпрометировал себя в глазах общества, двери в большую политику оказались закрыты...

В. Ш. Юрий Григорьевич, вы в значительной мере правы. Хотя там, где вы ставите «минус», у меня стоит «плюс». Я не хочу, чтобы наш будущий парламент заполняла толпа никому дотоле неизвестных личностей. Прошедшие годы выдвинули политиков, которые известны избирателям. Часть из них прошла союзный квазипарламент, часть — российский, еще больше людей, которые депутатами не были, но не только приобрели всероссийскую известность, но и заслужили авторитет среди различных групп избирателей. Всех их вместе значительно больше, чем будет мест в парламенте. Из них преимущественно и надо сделать выбор.

М. А. Целесообразно оперативно создать творческий коллектив по срочной разработке законопроекта, альтернативного рассматриваемому. Иначе действующая в интересах вновь нарождающейся номенклатуры и партократии, целеустремленная и настойчивая команда Виктора Леонидовича, доработав по малосущественным замечаниям свой законопроект, превратит его в действующий закон, который приведет к безраздельному господству коммунопатриотов.

В. Ш. Спасибо на добром слове!

Так или примерно так разворачивались дискуссии по избирательному закону. В данном случае она носила еще довольно интеллигентный характер, оппонентами были люди, безусловно, стоявшие на демократических позициях, в большинстве своем избегавшие прямых передержек и натяжек.

Но помимо основного водораздела в дискуссии — между сторонниками мажоритарной и смешанной избирательной системы — существовал еще один подход, время от времени всплывавший со времен выборов 1989 и 1990 гг. Коммунистические фундаменталисты настаивали на возврате к выборам депутатов производственными коллективами, как это было в первые годы существования Советов. Их мало кто слушал: настолько несовременной и нежизнеспособной выглядела эта идея. Но в 1993 г. ее неожиданно подхватили романтики из демократического лагеря. Известный публицист Вадим Белоцерковский, забраковав любой вариант выборов от территорий, в том числе партийные («партии хиреют», программы мелких партий интеллигенции «не затрагивают коренного интереса» большинства населения — наемных работников государства), предложил проводить выборы по производственному принципу: от предприятий, учреждений и т. п., одновременно осуществив выкуп коммерческих учреждений трудовыми коллективами²². Но синдикалистский подход и в таком преломлении остался на периферии развернувшихся споров.

Из всех тех споров я вынес очень важный урок. Призывы Арутюнова «оперативно создать творческий коллектив», «срочно разработать альтернативный законопроект» повисли в воздухе. Хотя в данном случае достаточно было заглянуть за ближайший куст, чтобы обнаружить там рояль. Тщательно проработанный законопроект с разночтениями в пользу мажоритарной системы, на которых настояли Балала и его люди из Комитета по делам местных Советов, лежал рядом — в бумагах Президиума ВС. Но то была чужая, хасбулатовская территория, на которую наши демократические критики не заходили. Борьба за новый избирательный закон показала, что «целеустремленная и настойчивая команда», действуя даже не в самых благоприятных условиях, может добиться многого, если не боится, что ее труд пропадет втуне. В последующие годы, по моим наблюдениям, демократы нередко проигрывали, потому что в нужное время, в нужном месте не оказывалось готового проекта закона, постановления, алгоритма поведения. Проигрывали из-за интеллектуальной лени, безрукости, нашего российского, обломовского неумения педантично и загодя сосредоточить силы и средства на главных направлениях. История с избирательным законом была нетипичным отклонением от этой застарелой болезни нашей интеллигенции. Не будь его, весьма вероятно, Россия голосовала бы по «мажори-тарке» долго, пока новым хозяевам Кремля не пришла в голову идея довести наш замысел до абсурда. И уж точно — в 1993 г.

Глядя из сегодняшнего дня на споры той поры, я должен признать, что надежды и ожидания, стоявшие в основном «за кадром» этих споров, были, пожалуй, завышенными и во многом даже наивными. Наверное, мы все (я имею в виду ту группу, которую Арутюнов назвал «командой Виктора Леонидовича») ни летом, ни даже осенью не смогли оценить характер тех тектонических сдвигов, которые произошли в настроениях российских избирателей после апрельского референдума. Мы рассчитывали, что расклад голосов на выборах примерно повторит то, что произошло 25 апреля, и, значит, выборы по партийным спискам принесут серьезный перевес демократам.

Однако я не лукавил, когда, возражая оппонентам, писал, что цель закона — дать парламент, состав которого примерно отразит соотношение сил в стране, но соотношение это надо представить в политически структурированном, организованном виде. Такая цель тогда была более или менее достигнута, и закон позволил сделать шаг на пути становления партийно-политической системы в России. То, что процесс этот шел медленно, а в последние годы приобрел извращенный характер, — не вина закона.

Не оправдались и опасения моих оппонентов, что большинство в Думе (или даже в ее избранной по спискам части) разделят умеренные и оголтелые коммунисты, что закон приведет к «безраздельному господству коммунопатриотов». Ни в одном составе Думы такого «безраздельного господства» или хотя бы абсолютного большинства у них не было. Да, пропорциональная система протежировала на выборах 1993 г. маргиналам Жириновского, в 1995 г. — коммунистам, в 1999 г. — «Медведю», в 2003 г. — «Единой России», но вплоть до выборов 2003 г. она также благоприятствовала различным демократическим и ква-зидемократическим образованиям²³.

Не оправдались и утверждения наших критиков, что только выборы по мажоритарной системе изменят в лучшую сторону состав наших представительных органов, влив в них свежую кровь — новых людей. Ни по стойкости политических убеждений, ни по профессионализму, ни по способности отстаивать независимую позицию депутаты, избранные в одномандатных округах, если, конечно, не выхватывать отдельные примеры, не отличались в лучшую сторону от «списочников». Это относится и к Думе, избиравшейся по смешанной системе, и к региональным и местным представительным органам, выборы в которые происходили по чистой «мажоритарке». Более того, опыт показал, что административный ресурс и большие деньги на выборах в одномандатных округах воздействуют прямее, беззастенчивее и, пожалуй, сильнее, хотя, конечно, не свободны от них и «партийные» выборы.

Десять лет спустя проблемы преобразования избирательной системы в России переместились в иную плоскость. Но тогда, летом 1993 г. до каких бы то ни было решений еще надо было пройти самый трудный участок пути: превратить законопроект в закон. Успех вовсе не был предопределен.

КРЕМЛЕВСКИЙ ДЕТЕКТИВ

В поле общественного внимания, поглощенного схваткой между президентом и «X СНД» в сентябре—октябре 1993 г., которая быстро приближалась к драматической развязке, не попала разворачивавшаяся в те же дни борьба внутри конгломерата «победителей» вокруг избирательного закона. Слов нет, главный конфликт решался в противостоянии Кремля и Белого дома. Но коль скоро Кремль выигрывал, от того, какой избирательный закон он введет, зависела конфигурация нового парламента — и не только в ближайшем избирательном цикле.

21 сентября известным указом № 1400 были утверждены два положения: «О федеральных органах власти в переходный период» и «О выборах депутатов Государственной думы», воспроизводившие «Основные положения акта о выборах...», отвергнутые большинством групп КС в июне. Я вернулся в Москву из командировки вечером 23 сентября и узнал от Филатова и его заместителя Вячеслава Волкова, что тексты положений — не окончательные, что они готовились в спешке и в них могут быть внесены изменения. На следующий день инициативная группа (теперь проходившая в официальных документах как «группа КС») возобновила работу уже в Кремле.

В тот же день был опубликован еще одни указ: о формировании ЦИК и назначении ее председателем Рябова. На практике это означало, что мы получили партнера, через которого осуществлялась своего рода «госприемка» нашей работы. С этого момента и до недавнего времени ни один избирательный закон не принимался без санкции (иногда через процесс мучительно трудного согласования) руководителя ЦИК, кто бы им ни был. Правоприменительный орган (точнее, доверенное лицо президента в нем) фактически получил право вето в данной отрасли законодательного процесса. Впрочем, отношения с Рябовым в те дни были еще вполне пристойными, мы оказались по одну сторону баррикад, и он не без гордости доверительно сообщил мне, что по своему статусу, всяческим обеспечениям и пр. приравнен к рангу вице-премьера.

Между тем ознакомление с текстом уже распубликованных положений повергло нас в ужас. Исходный текст был подвергнут в президентском Государственном правовом управлении (ГПУ) такой «доработке», которая сразу напомнила мне один термин из ранней работы Ленина — «обалгоривание»²⁴. За основу, вероятнее всего, просто по разгильдяйству был взят не последний, а предпоследний вариант, который я передал в президентскую администрацию. Но это было еще полбеды. В текст были внесены изменения, противоречившие концепции законопроекта или в лучшем случае отступавшие от нее.

Число депутатов ГД определялось в 400 (вместо 450) человек. Но хуже всего было то, что соотношение между «одномандатниками» и «списочниками» изменили с 1 : 1 на 2 : 1. По сравнению с этим другие «улучшения» в духе Балгорна имели меньшее значение, хотя и с ними согласиться было трудно. Выборы намечалось проводить в течение двух дней — 11 и 12 декабря. Можно представить, какие широкие возможности для манипуляций открывала бы ночь между двумя днями голосования: ведь избирательные комиссии создавались наспех, а структуры общественного контроля практически отсутствовали. Манипуляций можно было ждать с обеих сторон — в зависимости от симпатий местной администрации. Из статьи, определяющей статус членов избирательных комиссий, «выпали» их члены с совещательным голосом, а также наблюдатели. Была ослаблена статья, определяющая порядок формирования избирательных округов: больший простор оставлен творчеству ЦИК. Сроки избирательных действий, число подписей, необходимых для регистрации кандидатов и списков, не привели в соответствие с укороченным временем, отведенным на избирательную кампанию.

Вариант Положения о выборах в ГД, изготовленный в ГПУ, подвергся резкой критике на совместном заседании трех групп КС (чуть позднее они будут преобразованы в Общественную палату), состоявшемся 25 сентября. Это был единственный в то время заработавший институт КС, где можно было публично оспорить «достижения» ГПУ и настаивать на возвращении к исходному тексту: комиссия Филатова возобновила заседания лишь 15 октября, а счет уже шел на дни и часы. Собравшиеся подавляющим большинством голосов поддержали сформулированные мною главные коррективы, которые требовалось внести в текст (первый вариант поправок рабочая группа подготовила уже к вечеру 24 сентября). Было высказано и еще одно предложение, реализации которого предстояло сыграть решающую роль в развитии событий вокруг избирательного закона: добиваться личной встречи представителей группы с президентом, что до того не случалось ни разу ²⁵.

Теперь, опираясь на позицию, заявленную тремя группами КС, надо было действовать немедля, и за отсутствием каких-либо публичных форумов — в кремлевских кабинетах и коридорах. Собственно, все вопросы нашего политического развития в те дни решались именно там. 27 сентября рабочая группа уже имела тщательно выверенный текст поправок. Отметив, что наряду с такими изменениями исходного текста, которые связаны с текущей политической ситуацией, в президентское Положение «оказались внесенными и изменения поспешные и недостаточно продуманные, способные как резко затруднить сам процесс выборов, так и ухудшить дееспособность вновь создаваемого профессионального парламента», мы предложили — по минимуму, но срочно — внести изменения как в название Положения, так и в 13 (из 44) статей и дополнить его еще двумя статьями. Кроме заново отточенных формулировок в тексте содержалось краткое обоснование каждой из них²⁶. Поскольку внесение поправок, особенно концептуальных, в уже опубликованный текст требовало согласия президента, важно было пойти кратчайшим и наименее чреватым осложнениями путем. Три группы КС запросили личную встречу президента с разработчиками. Получить такую аудиенцию в дни, когда главный конфликт вступил в самую острую фазу, было очень непросто. Но в дело вмешался Сергей Алексеев, убежденный сторонник нашей концепции. В то время он еще пользовался благосклонностью Ельцина. Он-то и договорился с Виктором Илюшиным, регулировавшим распорядок дня президента, о встрече, которая была назначена на 11 часов утра 30 сентября. Еще за день до этого прошло многочасовое совещание разработчиков закона с Рябовым, в ходе которого нам удалось отстоять большинство своих поправок²⁷.

Формат встречи с президентом был определен его секретариатом следующим образом: от КС — Алексеев, Ковалев, Шейнис, от ЦИК — Рябов, от администрации — Батурин, протоколировал разговор Илюшин. Это была моя первая после большого перерыва и последняя личная встреча с Ельциным. Может быть, поэтому я ее запомнил довольно хорошо. Ровно в 11 часов Борис Николаевич вошел в комнату, в центре которой стоял небольшой круглый стол. Он шел пружинящей, чуть заторможенной походкой и, как мне показалось, не вполне координировал свои движения. Тем не менее он поздоровался, назвав каждого из нас по имени и отчеству, и безо всяких вступлений приступил к разговору. Перед ним были листки с ранее переданными нами предложениями. На них я разглядел следы предварительной работы: некоторые места были выделены фломастером.

Разговор продолжался около получаса. Начал Алексеев: документы, опубликованные за вашей подписью, надо усовершенствовать; важно продемонстрировать, что президент, правительство озабочены развитием демократического процесса, считаются с КС; поправки, которые на нем поддержаны, имеют важное значение для демократизации... Затем мы пошли по пунктам. Я аргументировал каждую поправку, обосновывая их — с учетом места и собеседника — не столько общими правовыми и историческими соображениями, сколько политической прагматикой: так будет лучше для дела демократии. Борис Николаевич был вполне адекватен, слушал внимательно, время от времени задавал уточняющие вопросы. Он согласился с нами в главном (соотношение 1 : 1) и по большинству других пунктов, о чем-то сказал Батурину, что «надо подумать». В заключение Ковалев еще раз подчеркнул, что введение пропорциональной системы даст демократам шанс на победу. Если в нашей правоте Ельцина убедила конъюнктурно-политическая аргументация, то могу представить, как он был разочарован и, может быть, даже взбешен, когда стали известны результаты выборов 12 декабря 1993 г. Во всяком случае, и без того узенький канал, по которому раньше мне удавалось иногда доводить до него свое мнение по тем или иным вопросам, после того был перекрыт бесповоротно.

Но 30 сентября ощущение было приподнятое. Я вернулся в соседнее кремлевское помещение к своим сотрудникам «со щитом», и вновь закипела работа. К первой пресс-конференции председателя ЦИК, назначенной на следующее утро, надо было подготовить обновленный текст Положения о выборах. К вечеру, когда было сделано все, кроме технического оформления и размножения документа, я поехал в здание на Новом Арбате, куда накануне перебрался Рябов с ЦИКом и где за мной со времен Конституционной комиссии сохранялся кабинет. Надо было решить какие-то дела и встретиться с Рябовым, чтобы обговорить детали его завтрашней пресс-конференции. Но когда я спустился на этаж ЦИКа, мне сказали, что Рябов уже уехал по вызову начальника ГПУ Александра Котенкова, в додепутатские времена армейского политработника, а теперь произведенного в генерал-майоры и незадолго перед тем защитившего диплом юриста. Я огорчился, что встреча происходит без меня, но не придал этому серьезного значения.

На следующее утро я приезжаю на Арбат к началу пресс-конференции и сообщаю Рябову, что вот-вот должен вернуться из Кремля Каюнов с тиражированным за ночь последним вариантом Положения о выборах. Рябов отвечает: этот тираж не нужен, для участников пресс-конференции силами аппарата ЦИК необходимые экземпляры уже подготовлены. Рябов идет к трибуне, я беру его текст и первое, что замечаю; пропорция опять смещена на 2 : 1! Пресс-конференция идет своим ходом, журналисты задают вопросы, а я сдерживаю бешенство и лихорадочно соображаю, что делать дальше. Как только пресс-конференция заканчивается, я обращаюсь к журналистам с предложением подняться на мой этаж, где пресс-конференция будет продолжена рассказом о том, как чиновники исказили согласованную с президентом позицию. Высокопоставленный представитель администрации прерывает меня: «В. Л., я Вас предупреждаю: Вы теперь государственный служащий, а занимаетесь антигосударственной деятельностью.. ,»²⁸. Мне некогда спорить с ним. Позднее обдумав этот пассаж, я решил, что никогда не буду на такой службе, где чиновник, полагающий, что в существующей иерархии он находится надо мною, вправе решать, могу ли я публично отстаивать позицию, которую считаю правильной.

Но в тот момент было не до рефлексии. За мною идут несколько журналистов, много меньше, чем их было у Рябова²⁹. Рассказываю им о вчерашней встрече с президентом, но становится ясно: всем не до того, блокада Белого дома проваливается, начались переговоры в Свято-Даниловом монастыре — пресса нам не поможет. Тем более что отношение к нашей концепции в обществе неоднозначно.

Обсудив резко и неожиданно изменившуюся ситуацию с коллегами, в тот же день передаю для Филатова письмо, стилистика которого, вероятно, была не очень принята в кремлевских кабинетах, но терять мне нечего, а с Филатовым мы знакомы и почти дружны со времен I Съезда. К следующему дню наша группа готовит три новых документа: поправки к первоначальному варианту Положения о выборах, согласованные ранее рабочей группой с Рябовым, сопоставительную таблицу ряда статей Положения о выборах в двух вариантах текста (в согласованном рабочей группой КС с Рябовым и в переделанном Котенковым и Рябовым) и предлагаемый нами окончательный вариант Положения. Общий объем всех текстов — 63 страницы. Они подготовлены и педантично выверены Собяниным, Каюновым, Луценко и Власовой. Эти документы вместе с новым письмом Филатову я направляю вдогонку за первым письмом. Расчет на то, что в уже объявленном 1 октября указе президента о внесении изменений в Положение о выборах содержится лишь ссылка на «уточненную редакцию», а сам документ еще из Кремля не выпорхнул. Я воспроизвожу здесь мои письма Филатову: они могут дать представление о накале страстей.

Руководителю Администрации Президента Российской Федерации С. А. Филатову

Уважаемый Сергей Александрович!

К сожалению, результатом ночной работы А. Котенкова и уступившего ему Н. Рябова явилась новая порча тщательно отработанного текста.

Главное из этих ухудшений: замена соотношения 1 : 1 на 2 : 1 при распределении мандатов между одномандатными округами и общефедеральным округом. Мы неоднократно излагали аргументы, почему этого ни в коем случае делать нельзя. Главное — резко увеличивается вероятность, что новый парламент воспроизведет тот, который уходит со сцены.

Новая редакция «Положения о выборах» еще не направлена официально в Центральную избирательную комиссию, Рябов ждет, и в этом шанс избежать серьезной политической ошибки. Президент к тому же пообещал на встрече с партиями установить соотношение 1 : 1, и это уже сообщили средства массовой информации.

По моим сведениям, Котенков и его команда продолжают «дорабатывать», т. е. портить текст Положения. И делается это «с налета», без участия тех, кто готовил текст.

Учитывая, что Вы вчера согласились с нами по всем затронутым в разговоре позициям и пообещали поставить Котенкова

на место, от своего имени и от имени С. А. Ковалева, Б. А. Золотухина и других членов рабочей группы настоятельно прошу Вас:

• сообщить Н. Рябову, что в качестве окончательного решения принята пропорция 1 : 1, дабы он мог приступить к абсолютно неотложной «нарезке» округов,

• задержать официальную передачу «Положения» в средства массовой информации,

• провести согласование окончательного текста «Положения» с участием утвержденной Вами рабочей группы.

В. Шейнис. 1 октября 1993 г.

Главе Администрации Президента Российской Федерации С. А. Филатову

Уважаемый Сергей Александрович!

В дополнение к записке, направленной Вам вчера, хочу довести до Вашего сведения следующее.

Более тщательный анализ показал, что вариант «Положения», завизированный Котенковым и Рябовым, помимо смещения пропорций между двумя частями депутатского корпуса, содержит множество других дефектов, неточностей, неоправданных усечений и просто нелепостей. Выпускать такой текст стыдно.

Лучше всего было бы взять за основу вариант, подготовленный рабочей группой и согласованный с Рябовым 30 сентября, приведя его в соответствие со вчерашним Указом президента. Соответствующий текст прилагается. В распоряжении рабочей группы есть дискета с этим текстом, которая также может быть предоставлена по первому требованию.

Но, как минимум, в текст Котенкова — Рябова необходимо внести изменения, сводная таблица которых подготовлена рабочей группой и также прилагается.

С уважением В. Л. Шейнис 2 октября 1993 г.

В опубликованное в конечном счете Положение, на основе которого и прошли выборы, была возвращена пропорция 1 : 1. Поскольку принятое решение оказало долговременное влияние на политическую структуру российского парламента, меня всегда занимало, кто стоял за искажением и последующим восстановлением нашего текста. По прошествии многих лет я попытался это выяснить. Ни Котенков, ни Рябов принять столь ответственное политическое решение, казалось мне, не могли, тем более, что Рябов присутствовал на встрече с президентом, согласие которого с нашей позицией забыть не успел. Было высказано предположение, что коррекцию санкционировал Шахрай. «Нет, — ответил мне Сергей Михайлович. — Я стоял за мажоритарные выборы, в которых кандидатов выдвигают партии, но к этой правке отношения не имел. Скорее всего кто-то зашел к Ельцину и уговорил его изменить решение». Эта версия показалась мне сомнительной. В тот день начались переговоры в Свято-Даниловом монастыре, и едва ли у президента были досуг и желание возвращаться к вопросу, который он уже решил утром. Не разрешил эту загадку и Филатов: я этого просто не знаю, сказал он.

— Но ведь с вашей подачи вернулось соотношение 1 : 1, — не отставал я.

— Ну, и хорошо...

— Хорошо. Но интересен механизм.

— Механизм? Я просто брал трубку и говорил: сделать так, и все, — рассмеялся Филатов.

Остается предположить, что неразбериха в Кремле тогда была такова, что сановники второго и даже третьего уровня с чьего-то соизволения (Рябов, говорит Шахрай, по собственной инициативе не посмел бы выкинуть даже запятую) позволяли себе корректировать решения президента, — разумеется, не по главному вопросу дня. В любом случае история эта небезынтересна для понимания кремлевских нравов того времени³⁰.

В текст вошли и некоторые другие наши поправки, но в целом он получился сырым, клочковатым. Ряд важных элементов концепции, прежде всего система общественного контроля за проведением выборов и подсчетом голосов, были представлены в нем лишь в самом первом приближении. Колоссальная работа по доведению избирательного законодательства «до ума» еще предстояла.

Умельцы из ГПУ сработали текст Положения о выборах в ГД на основе нашего проекта, регулировавшего выборы в обе палаты Федерального собрания, просто-напросто вырубив то, что относилось к Совету Федерации. В сентябре решили выборы в верхнюю палату не проводить, Совет Федерации до истечения срока полномочий Советов текущего созыва сформировать из председателей законодательных собраний и руководителей органов исполнительной власти субъектов Федерации. Иными словами, заложили модель, которую президент, сломив сопротивление парламента, внедрил позже — в конце 1995 г. и которая просуществовала до 2000 г.

Но в октябре положение изменилось, острая нужда в поддержке региональных лидеров отпала, и 11 октября появился новый указ президента — теперь уже о внесении изменений в Положение о федеральных органах власти на переходный период, в соответствии с которым выборы в Совет Федерации подверстывались все к тому же 12 декабря. Но об этом мы узнали из газет, а Положение о выборах в СФ уже без нас люди из ГПУ стали кроить, отталкиваясь от текстов, по которым прокатились предыдущие баталии. По представлению председателя ЦИК дополнительным указом президент 6 ноября сделал графу «против всех» в избирательном бюллетене не работающей, а лишь учетной, т. е. утратившей юридическую силу и практический смысл. Со временем это тоже придется поправлять. Следует ли после этого удивляться появившимся противоречиям в нормативных актах? Легкость, с которой одни нормы заменялись другими на уровне президентских указов, распространилась и на нижестоящий уровень, где исходили из собственных представлений о целесообразности.

Так творилась история. Так шли к парламенту нового вида. Невольно вспоминается строка поэта: «Когда б вы знали, из какого сора...». И все же именно тогда был сделан почти немыслимый за полгода до того шаг к партийному парламенту.

Введенная в 1993 г. избирательная система в России прожила около десяти лет. Надо было постепенно, проверяя каждый шаг практикой, осторожно совершенствовать законодательство, заполнять пробелы и убирать то, что не выдержало испытания. В основном так и поступали в 90-е годы. Возникавшие проблемы, нередко достаточно острые, были связаны не столько с законом, сколько с его нарушениями на практике. Что же касается самого закона, то двигаться следовало, на мой взгляд, к варианту, воспроизводящему (с необходимыми коррективами) германскую систему. Но в 2002 — 2005 гг. избирательная система стала объектом контрреформы. Вот ее основные черты. Резкое ужесточение государственного контроля над партстроительством. Искоренение теперь уже мажоритарного компонента избирательной системы. Исключение какого бы то ни было влияния избирателей на отбор парламентариев в нашем варианте пропорциональной системы. Чрезмерно завышенный барьер. Такое регулирование порядка составления партийных списков, при котором невозможно планировать персональный состав фракций. Способ распределения депутатских мандатов между регионами, который представляет прямое издевательство над равенством избирательных прав граждан. Вертикаль избирательных комиссий. — Все это способствует закреплению режима «управляемой демократии».

Примечательно и еще одно отличие контрреформы от реформы 93-го года. Тогда новая избирательная система была введена в порядке, так сказать, низовой политической инициативы, подтолкнувшей колебавшуюся власть к действиям. Это, однако, не остановило дискуссии. Десятилетие спустя уверовавшая в себя власть одарила общество удобной для нее системой. Политическая же погода изменилась настолько, что наши вчерашние оппоненты — «мажоритарщики», мгновенно позабыв свои прежние доводы, принялись с жаром доказывать, насколько благодетелен новый промысел начальства. Приходится констатировать, что страна не приближается, а стала удаляться от настоящей многопартийной системы, а парламент — от действительного представительства интересов, существующих в обществе. Эту политическую систему, правда, формируют факторы значительно более мощные, чем правила избирательной игры.

Примечания

¹ См.: Конституц. вестн. — 1993. — Май. — № 16. — С. 42.

² Определяя концепцию закона, мы проводили широкие консультации со специалистами. Не во всем мы с ними соглашались, да и они нередко были не согласны друг с другом, однако такие обсуждения сыграли очень важную роль в отработке и уточнении концепции, приносили ценные находки, отливавшиеся в нормы законопроекта. Некоторые эксперты, первоначально приглашенные «со стороны», позднее влились в состав инициативной группы и внесли ценный вклад в общее дело. Помню одну такую «мозговую атаку» по заранее распространенным 12 вопросам экспертам, в которой участвовали Леонид Гордон, Герман Ди-лигенский, Юрий Калмыков, Вячеслав Никонов, Алексей Салмин, Георгий Сатаров, Игорь Филиппов, Кирилл Холодковский.

³ Позже, побывав в заключении, Р. Хасбулатов выдаст тираду: «А разве непрерывными антипарламентскими акциями не занимались шабады, пономаревы, шейнисы, задонские, золотухины и др.?» (Правда. — 1994. — 11 янв.).

⁴ Передача «Итоги» по 1-му каналу ТВ 23 мая 1993 г.

⁵ Россія. — 1993. — 16—22 июня; Избирательный закон: Материалы к обсуждению. — М., 1993.

⁶ Великобритания — 650, Италия — 630, Германия, Франция, Испания — свыше 500 и т. д.

⁷ На путь введения «плавающего» барьера в случае значительного рассеяния голосов между избирателями (вообще-то маловероятном) законодатель вернулся в 1999 г. по подсказке Конституционного суда.

⁸ Вернуть прежнюю норму удалось лишь при коррекции избирательного законодательства в 1997—1999 гг.

⁹ Это могло бы ввести творчество ЦИК в какие-то рамки, если бы приложение не было «потеряно» на пути от законопроекта к президентскому положению, по которому проводились выборы.

¹⁰ Конституционное совещание. Стенограммы, материалы, документы. 29 апреля — 10 ноября 1993 г. — М., 1995. — Т. 10. — С. 308.

¹¹ Основные положения акта о выборах высшего органа законодательной власти РФ. — Архив автора; Избирательный закон; Материалы к обсуждению. — М., 1993.

¹² Я говорил тогда: «Каким образом этот акт может быть введен? Этот вопрос открыт и сегодня, я думаю, никто, не только Президент, но и Господь Бог не может дать ответ на этот вопрос» (Конституционное совещание... — Т. 10. — С. 160).

¹³ Там же. — Т. 14. — С. 156.

¹⁴ Там же. — С. 162.

¹⁵ Там же. — С. 177, 179.

¹⁶ Там же. — С. 157.

¹⁷ Там же. — Т.10. — С. 175; Т. 14. — С. 157, 161, 174, 175, 178, 179, 181, 182, 337, 341, 342, 346, 347.

¹⁸ Выступления В. Шейниса и Г. Попова на пленарных заседаниях КС 10 и 26 июня (Конституционное совещание... — Т. 5. — С. 389—391; Т. 15. — С. 390—392). Однако и в группе партий не все разделяли аргументацию разработчиков закона, подчеркивавших, что пропорциональный компонент системы покажет реальное соотношение политических сил в стране. «Надо думать, — сказал один из участников обсуждения, — не столько о демократических выборах, сколько о такой форме выборов, при которой в Государственной Думе окажутся нужные Президенту люди... Президент не справится во второй раз и с Советом Федерации, и с Государственной Думой» (Там же. — Т. 18. — С. 53).

¹⁹ Статья была опубликована в газетах «Российские вести» (1993. — 3 авг.) и «Невское время» (1993. — 11 авг.), где ранее были напечатаны статьи наших оппонентов — М. Арутюнова и М. Золотоносова.

²⁰ А. М. Оболенский в 1989 г. выдвинул свою кандидатуру на I СНД СССР на пост председателя ВС СССР в противовес М. С. Горбачеву.

²¹ Полный текст дискуссии был помещен на двух полосах газеты большого формата. Здесь воспроизводятся лишь ее главные фрагменты. — Гражд. мысль. — 1993. — № 7. — 20 авг.; Протокольная запись дискуссии. — Архив автора.

²² Независимая газ. — 1993. — 7 сент.

²³ Анализ результатов парламентских выборов 1993, 1995, 1999 и 2003 гг. с точки зрения партийного представительства см. в моих статьях: Рубежи. — 1996. — № 3; Мировая экономика и междунар. отношения. — 2000. — № 9; Независимая газ. — 2004. — 14 апр.; Osteuropa. — 1996. — № 11; 2000. — № 7 и в кн.: Россия в избирательном цикле 1999—2000 годов / Моск. Центр Карнеги. — М., 2000.

²⁴ Некогда, рассказывал Ленин, в Германии было опубликовано новое, «исправленное и улучшенное» издание букваря под редакцией Ивана Балгорна, на обложке которого издатель изобразил петуха без шпор, но зато с парой яиц около него. Такие «улучшения» вызвали к жизни термин «обалгоривание». См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. — Т. 6. — С. 67—68.

²⁵ Конституционное совещание... — Т. 18. — С. 16—55.

²⁶ Положение о выборах депутатов Государственной Думы. Введено в действие указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400; Рабочая группа Конституционного совещания. Поправки к тексту «Положения о выборах депутатов Государственной Думы». 27.09.1993. — Архив автора.

²⁷ Примечательный эпизод: во время совещания в кабинет Рябова зашел руководитель Управления делами президента РФ Павел Бородин, который позднее приобрел широкую известность. Прислушавшись к нашему разговору, этот в буквальном смысле «человек со стороны», стал уговаривать: зачем вам 450 депутатов? Поставьте 250, и я каждого обеспечу машиной, кабинетом... Рябов было колебнулся, но я твердо сказал, что этот вопрос уже согласован. Так в те дни выкраивались параметры нашей государственности.

²⁸ Во время короткого промежутка между прекращением полномочий депутатов, избранных в 1990 г., и приходом в ГД образца 1993 г. я был заместителем председателя Комиссии законодательных предположений, созданной при президенте.

²⁹ Мой рассказ о подоплеке событий воспроизвел журналист Георгий Целмс (Темная история поправок к поправкам // Моск. новости. — 1993. — № 44).

³⁰ Записи интервью с С. А. Филатовым 29.06.2004 и с С. М. Шахраем 01.07.2004. — Архив автора.





Содержание раздела

---

---

Главная сайта

---