Глава 21. Завершение конституционного процесса

Когда Солона спросили, самые ли лучшие законы он дал афинянам, он ответил: «Да, самые лучшие из тех, какие они могли принять». Плутарх

КАК ПРИНИМАТЬ КОНСТИТУЦИЮ

Выступая на заседании КС 16 июня, Ельцин сказал, что Совещание должно завершиться оформлением трех документов: единого согласованного проекта Конституции, предложений по порядку ее принятия и законопроекта о выборах в Федеральное собрание, а для разработки двух последних созданы межсекционные группы. Предполагалось, что все эти документы будут вынесены на пленарное заседание КС \ Однако по разным причинам это сделано не было. Об избирательном законе речь пойдет ниже. Что же касается другого сопровождающего конституционный проект документа, то он не был доведен даже до стадии оформления, а группа по его разработке так и не была создана. На КС в полуофициальном порядке распространялись документы, систематизировавшие различные варианты введения Конституции в действие. Представление о том, сколь разнообразна была палитра рассматривавшихся способов утверждения новой Конституции, может дать подготовленный экспертом четвертой

ГЛАВА 21

Завершение конституционного процесса

группы Игорем Харичевым документ, заголовки которого воспроизводятся ниже.

1. Внеочередной СНД (созывается в июле только для принятия проекта Конституции, подготовленного Конституционным совещанием, без внесения в него изменений).

2. Очередной Съезд (созывается в ноябре для принятия Конституции).

3. Конституционное совещание и Съезд народных депутатов Российской Федерации (совместно в той или иной форме принимают проект Конституции, подготовленный Конституционным совещанием).

4. Референдум (проводится в сентябре для принятия проекта Конституции, подготовленного Конституционным совещанием).

5. Конституционное собрание (Конституционная ассамблея) созывается путем всенародных выборов, которые реально могут быть проведены в октябре-ноябре 1993 г.

6. Конституционное собрание (формируется тем или иным образом без всенародных выборов и реально может начать работу в августе-сентябре 1993 г.).

7. Парафирование субъектами Федерации и введение в действие (парафирование проекта Конституции, подготовленного Конституционным совещанием, и последующее введение в действие указом президента).

8. Выборы нового парламента и принятие им Конституции РФ (проведение выборов нового парламента в октябре-ноябре 1993 г. на основе Акта, поддержанного Конституционным совещанием и субъектами Федерации и введенного в действие указом президента РФ, и последующее принятие Конституции РФ).

В тексте детально анализировались плюсы и минусы каждого из этих способов (степень легитимности, скорость реализации, психологический эффект для общества, влияние на остроту политического противостояния, возможности противодействия со стороны руководства ВС и СНД, трудности получения необходимых для принятия Конституции 2/3 голосов в парламенте и более чем половины от списочного состава избирателей на референдуме, опасность ревизии проекта при его прохождении в структурах Съезда и регионов, неясность итогов выборов нового парламента или Конституционной ассамблеи — Учредительного собрания, политическая цена в виде дальнейших уступок субъектам Федерации и т. д.)². Примерно такие же варианты в несколько иной комбинации с разбором доводов за и против каждого из них были представлены в аналитическом материале, разработанном в центре «Стратегия» Геннадия Бурбулиса³. Третий набор механизмов был скомпонован членами группы партий и общественных организаций КС — одной из наиболее активно поддержавших президента и ставшей в жесткую оппозицию к ВС. Здесь было проведено мягкое рейтинговое голосование, которое дало следующие результаты (в скобках — число голосов по каждому варианту):

• принятие Конституции новым парламентом, выбранным на основе переходного конституционного закона и нового закона о выборах (52);

• принятие Конституции Учредительным собранием (46);

• утверждение (октроирование) президентом проекта, одобренного КС и парафированного субъектами Федерации (26);

• вынесение проекта на референдум (24);

• вынесение проекта на внеочередной Съезд (12);

• вынесение проекта на очередной Съезд (3)⁴.

Очевидно, что практически каждый из этих вариантов в зависимости от успеха или неуспеха реализации содержал развилки и мог использоваться в комбинации с другими вариантами. При обсуждении в группах выявился разброс мнений, едва ли не больший, чем по закону о выборах. В центре стоял вопрос о допустимости принятия Конституции в обход парламента. Конституцию, говорили одни, надо принимать только конституционным путем: либо на Съезде, либо на референдуме. Формулировки нынешней Конституции вовсе не делают легитимным принятие новой Конституции Съездом: в ней говорится лишь, что Съезд вносит изменения в действующую Конституцию, возражал известный юрист-теоретик Анатолий Венгеров. Надо продумывать иной, «легитимный по большому счету порядок» через новые выборы, Учредительное собрание, референдум. Не стройте иллюзий, увещевал коллег Николай Шмелев, «нет ни одного стопроцентно легитимного варианта, включая Съезд. Как Съезд по старой действующей Конституции будет упразднять себя и старую Конституцию и принимать новую? Это же абсурд. И боюсь, что референдум не получится легитимным, потому что на него половина населения, а то и больше, не придет...». Виктор Му-шинский, отбросив «непродуктивную идею» принимать Конституцию на Съезде, предлагал «полулегитимный» вариант: указ президента, вводящий временное положение о выборах в новый парламент, а затем выборы с элементами референдума.

«Всякий разговор о нелегитимных, полулегитимных, на одну четверть нелегитимных и так далее способах должен быть забыт, как дурной сон, — возражал им всем Юрий Нестеров. — Легитимных способов существует только два — это Съезд и референдум...». Но всю Конституцию выносить на референдум нецелесообразно: она не пройдет из-за противоречий Центра и регионов. Надо выделить раздел о структуре федеральных органов власти; если референдум подготовить технологически грамотно, проект может пройти вместе с изменением правил учета итогов голосования. Все такие рассуждения не устраивали Марка Захарова: подготовленный проект — «может быть, несовершенный документ, но он позарез нужен», принимать его надо «как можно быстрее» и не забывать, что «настоящим демократом может называться тот, кто иногда способен принимать антидемократические решения». Правда, ссылался выдающийся режиссер не на Пиночета, вероятно, в его представлении на демократа не вытягивавшего, а на Черчилля и де Голля⁵.

Большинство участников дискуссии все же сходилось в том, что проект должен пройти Съезд как стадию на пути своего продвижения. Но свести воедино все разноречия по вопросу о том, что следует делать, когда Съезд его отвергнет (в чем мало кто сомневался), а региональные элиты, в свою очередь, начнут корежить текст, выторговывая новые уступки, — было делом практически неподъемным. И все же развернутый план действий, более или менее реалистичный и не слишком удалявшийся от конституционной легитимности, предложила фракция «Согласие ради прогресса». В общем положительно оценив проект, подготовленный на КС, но оговорив необходимость его серьезной доработки⁶, депутаты предлагали после такой коррекции следующий «Порядок дальнейших действий по осуществлению конституционной реформы»:

1. Текст Конституции, согласованный в результате работы первого этапа Конституционного совещания, передается в рабочие группы Конституционного совещания и Конституционной комиссии Съезда народных депутатов для совместного рассмотрения. Вместе с проектом Конституции в этих рабочих группах должны быть рассмотрены и другие законопроекты, связанные с конституционной реформой: переходные положения, закон о выборах в Федеральное Собрание, закон о политических партиях.

2. Доработанный в рамках совместной работы рабочих групп Конституционного совещания и Конституционной комиссии Съезда народных депутатов проект Конституции и всех сопутствующих ей законопроектов выносится для одобрения простым большинством голосов на пленарное заседание Конституционного совещания.

3. Пакет законопроектов, одобренный Конституционным совещанием, направляется на одобрение субъектам Федерации. Решение об этом выносится в течение месяца со дня одобрения Конституционным совещанием путем голосования на сессиях представительных органов власти субъектов Федерации простым большинством голосов. При этом не должно допускаться внесение тех или иных поправок в текст проекта, поскольку это сделает процесс согласования бесконечным.

4. После одобрения проекта Конституции большинством субъектов Федерации созывается Съезд народных депутатов — либо по решению Верховного Совета, либо по требованию 1/5 народных депутатов;

5. В случае, если пакет законодательных актов, связанных с конституционной реформой, не принимается Съездом либо принимается в искаженном виде, народные депутаты проводят сбор подписей 1/3 депутатов за проведение референдума по следующим вопросам:

• Согласны ли Вы с принятием Конституции Российской Федерации, одобренной Конституционным совещанием и большинством субъектов Российской Федерации?

• Согласны ли Вы с переходными положениями, одобренными Конституционным совещанием?

6. Для того, чтобы решение важных вопросов конституционного развития не было заблокировано из-за низкой активности части избирателей, считаем необходимым вынести на референдум и поправку к закону о референдуме в виде следующего вопроса:

• Согласны ли Вы с тем, чтобы часть четвертая статьи 35 Закона о референдуме была изложена в редакции:

При проведении референдума по вопросам принятия, изменения или дополнения Конституции Российской Федерации решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, внесенных в списки для участия в референдуме, либо 2/3 граждан, принявших участие в голосовании ⁷.

Самым уязвимым в этом плане было допущение, что представительные органы субъектов Федерации согласятся на такой порядок обсуждения проекта Конституции, который лишит их возможности вносить в него поправки, и что при этом большинство из них одобрит проект. Но тут возможны были варианты, модифицирующие план.

24 июля президент подписал указ о порядке согласования проекта Конституции, выдержанный тоже не в конфронтационном духе. Вслед за согласованием проекта с органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации (в процессе которого надлежало принять участие членам КС, представителям правительства, руководителям Администрации президента) по итогам всех этих обсуждений надлежало провести следующее пленарное заседание КС, а рабочей комиссии КС — обобщить позиции не только региональных властей, но и основного протагониста — ВС — по проекту Конституции, порядку ее принятия и представить соответствующие предложения⁸. Дверь для диалога президент, таким образом, оставлял открытой. Но такой спокойный подход не обеспечивал быстроты продвижения конституционного процесса, на что была сделана основная ставка после апрельского референдума. Этим не преминули воспользоваться противостоящие силы.

Не надо было обладать даром провидца, чтобы представить, какова будет реакция Верхового Совета. По ней можно было судить, как проект, одобренный Конституционным совещанием, будет принят Съездом, да и многими ориентированными на ВС советами в регионах. И их реакция не заставила себя ждать. Была изменена тактика по отношению к КС. В начале июня ВС обставлял свое участие в работе КС рядом условий. Когда выяснилось, что взорвать Совещание изнутри не удается, было решено перейти к бойкоту. Предлог вскоре подвернулся.

24 июня заместитель генерального прокурора Николай Макаров выступил в ВС с сенсационными обвинениями высших должностных лиц в коррупции. В числе фигурантов этого дела был назван ряд лиц, игравших видную роль на КС. В конце заседания, когда страсти были основательно разогреты, на трибуну поднялся Владимир Исправников, которого незадолго перед тем Хасбулатов одарил постом своего заместителя, чтобы поделиться, как он сказал, своим «личным, частным мнением»: «новая Конституция должна делаться чистыми руками». А посему официального представителя Верховного Совета надо с КС отозвать, представителям же Советов всех уровней и народным депутатам рекомендовать: не имеют они морального права участвовать в совместной работе с лицами, находящимися под следствием. «Хорошее предложение», — моментально откомментировал Хасбулатов. Вслед за тем ВС подавляющим числом присутствовавших в зале депутатов принял соответствующее обращение к президенту и КС⁹.

Этого, однако, было мало. Конституционное совещание, высвеченное прожекторами СМИ, сдвинуло конституционный процесс с точки, на которой он буксовал уже много месяцев. ВС попытался перехватить инициативу, опираясь на юридически более сильные позиции: в отличие от КС, функционировавшего в системе «совещательного права», он действовал на основе самого что ни на есть права конституционного, что бы там ни говорили юристы о лакунах в действующей Конституции. Активность ВС на конституционном направлении оказалась сродни скачку с места в карьер. Впрочем, во многом это была имитация реальной деятельности.

25 июня в ВС с проектом нового постановления от лица сильно поредевшей к тому времени рабочей группы КК выступил секретарь этой комиссии Иван Федосеев. В длинной преамбуле почти незамеченным проскользнуло упоминание о «президентском» проекте, положения которого будто бы уже учтены Конституционной комиссией. Постановление предлагало структурам ВС и депутатам в течение недели представить свои замечания и предложения к основным положениям последней версии парламентского проекта Конституции, а КК — в очередной раз доработать этот проект и внести его на рассмотрение ВС (без указания срока). Предложение Евгения Амбарцумова дополнить постановление пунктом об участии в КС («чтобы мы не делали вид, что ничего не происходит») было, естественно, отвергнуто.

Идеологию же общего подхода ВС выразил Владимир Исаков: попытка скорого принятия Конституции показала «тупиковость этого пути», а «нам не надо вступать в конституционную гонку со своим проектом»¹⁰.

ВС реальным продвижением новой Конституции заниматься не хотел. Но изображая некую деятельность, он уже после завершения первой стадии КС, 16 июля 1993 г., одобрил в первом чтении закон «О порядке принятия Конституции РФ». Замысел этой акции далеко не сводился к тому, чтобы представить общественному мнению конституционные заботы ВС в позитивном свете. Новому закону — «одному из самых лучших проектов за последнее время», по оценке Хасбулатова, — отводилась роль заслона на пути конституционного проекта КС. Закон этот был примечателен во многих отношениях. Начать с того, что обвиняя (впрочем, не без оснований) президента и его сторонников в поиске неконституционных путей утверждения новой Конституции, разработчики закона сами избирали сомнительный вариант принятия новой Конституции на основе текущего, а не конституционного законодательства. Видимо, они не рассчитывали получить необходимое число голосов для внесения дополнений в действующую Конституцию.

Но главное содержалось в самом тексте закона. Первые его статьи более или менее дословно воспроизводили нормы действующей Конституции о законодательной инициативе, обсуждении и согласовании проектов. В вину авторам закона можно было поставить лишь то, что раз уж стали готовить специальный акт, следовало бы четко описать процедуры, порядок прохождения Конституции в высшем законодательном органе. Весь смысл закона, однако, крылся в заключительных статьях, наглухо блокировавших принятие любого конституционного проекта в складывавшейся политической ситуации. Утверждение на Съезде Конституции требовало 2/3 голосов избранных депутатов. Это была по сути запретительная норма, хотя в ней тоже не было ничего нового. Участники КС, как мы видели, особые надежды возлагали не на

Съезд, а на референдум. Закон громоздил практически неодолимые преграды и на этом пути. Во-первых, чтобы Конституция была одобрена, за нее должно было проголосовать более половины списочного состава избирателей. Как раз благодаря такому условию удалось сохранить СНД вопреки мнению большинства граждан, пришедших на апрельский референдум. Тем самым решение вопроса ставилось в зависимость от тех, кто не желает выражать свою политическую волю: более или менее значительного меньшинства, которое не приходит к урнам. При таком подсчете, как показывает мировая практика, не был бы получен положительный ответ на подавляющем большинстве референдумов, проводившихся в демократических странах. Во-вторых, сочтя, видимо, что и это не гарантирует провал Конституции, законодатели добавили еще одно условие: установленное ими большинство надлежало получить не только по стране в целом, но и в 2/3 субъектов Федерации. Наконец, завершала этот замечательный закон статья, устанавливающая — в духе теоретических изысканий Андрея Вышинского и известной практики сталинских показательных процессов — уголовную (не политическую!) ответственность за несоблюдение предписанного порядка принятия Конституции¹¹.

Любопытное расхождение можно было обнаружить между законом и сопровождавшим его постановлением. Обобщение предложений и поправок по Конституции закон возлагал на КК, ту же работу по данному закону постановление поручало незадолго перед тем созданному Комитету по конституционному законодательству ¹². Его образование стало одним из эпизодов методично проводившейся Хасбулатовым при поддержке большинства ВС кампании по разгрому комитетов, возглавлявшихся демократами или даже просто независимыми от спикера депутатами. В одних случаях, как это произошло с Комитетом по делам печати и общественных организаций, дело было доведено до конца. В других — над Сергеем Ковалевым, Евгением Амбарцумовым, Асланбеком Аслахановым и другими, подвергавшимися унизительным проработкам, был занесен топор ¹³. Но разделение

Комитета по законодательству, который после ухода Шахрая в правительство бессменно возглавлял Михаил Митюков, стяжавший репутацию безотказной рабочей лошади, на комитеты по конституционному и текущему законодательству в ряду кадровых рокировок Хасбулатова заняло особое место¹⁴.

После фактического самоустранения Ельцина от работы в КК спикер стал в ней главным распорядителем. Но комиссия эта, и прежде слишком многолюдная и разнокалиберная, к лету 1993 г. стала совершенно неработоспособной. На ее руководителей — Рябова, перешедшего в президентскую команду, Румянцева, которому он никогда не доверял, Хасбулатов положиться не мог. К тому же ее ядро — большинство рабочей группы, включая и депутатов, и самых квалифицированных экспертов — ушло на КС. Нужен был компактный альтернативный орган «под рукой» в структуре ВС. Таким и стал Комитет по конституционному законодательству. Провести на пост председателя своего антагониста времен февраля 1991 г., а теперь союзника, профес-сионала-юриста и одного из лидеров ФНС Владимира Исакова было для Хасбулатова в этом ВС делом техники¹⁵.

Закон о порядке принятия Конституции РФ стал дебютом Исакова в новой должности. Через несколько дней он провел в ВС еще один знаковый документ — постановление «О работе над проектом Конституции РФ», предусматривавшее радикальную реорганизацию теперь уже КК. Ее предлагалось разводнить (разумеется, «в целях повышения эффективности работы над созданием согласованного проекта Конституции») дополнительным контингентом депутатов, полномочных представителей субъектов РФ (по одному на субъект), специалистов в области конституционного права и представителей общественных объединений. Иными словами, на всякий случай проектировалось создание КК-2, политически альтернативной ельцинскому детищу. Сделать это было тем легче, что президент от него отрекся.

А незадолго перед тем была устроена своего рода публичная презентация нового комитета: под его эгидой и под председательством Исакова был проведен довольно многолюдный, несмотря на летнее время, круглый стол по конституционным проблемам. Представление это носило отчетливо выраженный программнополитический характер. Объявив КС «искусственной формой», которая, «кроме общественного напряжения, ничего не создала», и изложив широкий план законодательных работ, предполагавший, по сути, замещение комитетом Конституционной комиссии, Исаков представил его как инструмент противодействия проектам, «склеенным из кусочков западных конституций». «Конституционного кризиса в обществе нет, — говорил он. — Это совершенно надуманное, искусственно созданное явление. Вытекает оно из того, что группа реформаторов, которая находится сегодня у власти, зашла в тупик. Ту программу преобразований общества, которую они наметили и которую пытаются реализовать, сегодня в рамках действующей Конституции законными методами реализовать уже невозможно». В том же ключе выступало большинство приглашенных, отрекомендованных как «наиболее крупные наши представители, работающие в этой сфере»: «надо развеять миф о том, что Конституция является сосредоточением проблем нашего государства»; нашу Конституцию пишут непрофессионалы («...все ужаснулись бы, если врач — специалист, скажем, по уху — горлу — носу, взялся бы оперировать сердце. А здесь — как будто бы все это нормально»); «не вижу ни необходимости, ни возможности быстрого принятия Конституции». Резче и откровеннее других говорила Елена Лукьянова: «...национальному менталитету нашей страны отвечает не парламентская и не президентская, а советская республика. За нею традиция — евразийство, земство... Я еще год назад сказала Владимиру Борисовичу: “конституционный процесс надо остановить. выход для нас — торможение конституционного процесса”»¹⁶.

Комитет Исакова вскоре же обозначил свой путь: не торможение конституционного процесса, а перевод его в привычное для депутатов русло — внесения изменений в действующую

Конституцию. Был подготовлен законопроект, который уже в августе был представлен в ВС. Над основным корпусом его статей была вывешена конституционная «морковка»: исключение из полномочий СНД права «принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос.» (хотя Съезд как «высший орган государственной власти» был сохранен). Мотивируя это изъятие, Исаков писал в пояснительной записке: «Данные положения Конституции являются мертвыми — за все время существования Конституции они не применялись ни разу. Однако их существование дает повод для политических спекуляций, утверждений о “полновластии Советов”, обвинений в нарушении принципов разделения властей». Была предложена также форма равноправия субъектов Федерации, на мой взгляд, более удачная, чем та, к которой пришло КС: сферы государственной жизни, в которых субъекты равноправны, были перечислены. Однако главным было не это.

Конституция, переписанная «по Исакову», основательно меняла взаимоотношения властей в треугольнике президент — парламент — правительство. Президент терял контроль над правительством, а ВС его приобретал — в этом и заключался основной смысл законопроекта. Президент становился главой государства, а не исполнительной власти. К такой же формуле пришло (вопреки позиции тех, кто настаивал на максимальном сосредоточении власти в руках президента) и КС. Но в его проекте присутствовали многочисленные рычаги воздействия президента на правительство, а в законопроекте Исакова они сокращались даже по сравнению с действующей Конституцией (в частности, президент лишался права руководить правительством).

Зато существенно расширялась сфера компетенции ВС. От него теперь потребовалось бы согласие не только на назначение, но и освобождение от должности премьера, на назначение сверх четырех министров (что было выторговано еще на VII Съезде) всех вице-премьеров и еще шестерых министров, возглавляющих все главные экономические министерства, а также ведающего печатью и информацией. ВС получал право выражать недоверие не только правительству в целом, но и его председателю и членам — каждому по отдельности. В таком случае они должны были уйти в отставку. Теперь президент своим решением не смог бы отправить правительство в отставку, даже если бы оно само того пожелало, — в любом случае требовалось согласие ВС. Отставка же члена правительства принималась бы не президентом, а премьером. Вместо внесения представлений президенту об отмене решений правительства ВС мог бы сделать это сам. По предложению правительства, а не президента ВС обретал право проводить реорганизации в структуре органов исполнительной власти. В довершение всего этого при определенных обстоятельствах ВС мог бы, минуя президента, инициировать выдвижение кандидатов на пост премьера, а председатель ВС — подписывать и обнародовать законы.

Автор законопроекта не отказал себе в удовольствии откликнуться на конъюнктурную злобу дня. В Конституцию предлагалось — как бы в ответ на распространившиеся слухи о тяжелой болезни Ельцина — внести дополнение, что президентом может стать лишь человек, «способный по состоянию здоровья выполнять функции главы государства». Кроме того, депутатские полномочия объявлялись несовместимыми не только с членством в правительстве (это уже было в действовавшей Конституции), но и со всеми штатными должностями в администрации, в региональных представительствах президента, в посольствах за рубежом. Ориентированная на перспективу, эта норма, возможно, и имела бы право на существование, но Исаков и его единомышленники спешили лишить мандатов своих политических противников от Филатова до Лукина и потому никаких переходных положений не предусматривали¹⁷.

Не только сторонники президента, но и политики, стремившиеся утвердиться на промежуточных позициях, включая Румянцева и Зорькина, оценили этот законопроект как попытку превратить президента «в символическую фигуру для озвучивания дипломатических нот и представительства на приемах», воплотить в жизнь «невиданную модель советско-парламентской республики», порывающую с концепцией конституционного строя, которая легла в основу готовившегося в течение трех лет проекта КК¹⁸. Так выглядел ответ сил, доминировавших в парламенте, на работу КС. 12 августа, на следующий же день после внесения законопроекта, ВС принял хитроумное постановление: проект считать «представленным», разослать его во все инстанции, в которые обычно направлялись законы, принятые в первом чтении, но внести его на первое чтение лишь после того, как всевозможные поправки и предложения будут рассмотрены в комитете. Руководство ВС маневрировало, выжидая, какой будет общественная реакция.

Илья Шаблинский, полагая, что «у Ельцина практически не было правовых средств для того, чтобы воспрепятствовать новой “правке” Конституции», оценивает появление проекта Исакова как переломный пункт в развитии политической ситуации: «после ознакомления с проектом всем колебаниям [президента] пришел конец»¹⁹. Было ли, однако, предопределено, что ноябрьский Съезд осуществит правку Конституции в заявленном ключе? Исключить это было нельзя, в особенности если бы удалось провести двухходовку: сначала, играя на ущемленных чувствах депутатов, изгнать из парламента несколько десятков человек, ин-копорированных Ельциным в свои структуры, снизить кворум, а затем провести ключевые статьи проекта. Однако такой исход Съезда не был гарантирован: оппозиции, как правило, не удавалось собрать две трети голосов. Поэтому она и лавировала: продемонстрировав угрозу, не торопилась форсировать процесс. Поэтому и исаковский проект имел многоцелевое назначение: удастся его провести — отлично, не удастся — он поможет блокировать проект КС, поспособствует тому, чтобы конституционный процесс завяз в трясине бесконечных согласований. Но при этом ставки в запросной позиции руководства ВС окажутся приподнятыми.

Вначале могло показаться, что Ельцин принимает эту игру, а конституционный процесс после встряски возвращается на круги своя. Уяснив, что проект КС в регионах по сути блокируется (в законодательных органах субъектов Федерации, где обсуждения состоялись, их предметом становится не «единый согласованный проект» — сопоставляют два проекта — КС и КК ²⁰), президент вдогонку за указом от 24 июля издает 8 сентября распоряжение, реанимирующее позабытую уже в Кремле Конституционную комиссию. Он распорядился образовать рабочую группу КК, перед которой была поставлена задача: не только рассмотреть проект, одобренный КС, но и готовить предложения по выработке (заново!) «единого согласованного» проекта». Причем эти предложения, а также проект решения КК о том, как следует выполнять решение ВС от 20 июля, предписывалось представить председателю Комиссии уже через неделю, 15 сентября. Руководство группой было возложено на Рябова, а в ее состав включены 16 членов КК и 6 экспертов (почти все — активные участники КС) ²¹.

Рабочая группа задание выполнила. 14 сентября она выдала заключение по конституционному проекту, одобренному КС 12 июля. Как и следовало ожидать, этот проект был оценен как «серьезно проработанный документ, как концептуально, так и текстуально имеющий много общего с проектом Конституции РФ, подготовленным Конституционной комиссией». Были сформулированы предложения по совмещению обоих проектов: в одних разделах рекомендовано было за основу взять тексты КС, в других — КК²². Не знаю, дошел ли этот документ до президента, но известный указ № 1400 был уже в те дни на выходе.

Сейчас уже невозможно сказать, планировал ли президент новую фазу согласования проекта Конституции с депутатами как запасной вариант выхода из кризиса или это тоже была демонстративная акция тактического характера. Но то был последний примирительный жест со стороны Ельцина.

ПОСЛЕДНИЙ ТАЙМ-АУТ

После описанных событий конституционный процесс перешел в вялотекущую фазу. Но обычного летом спада политической активности не наступило. На первый план вышли иные столкновения и конфликты. В преддверии еще не объявленных, но неизбежно приближавшихся, по общему мнению, выборов политические объединения и партии, их лидеры уточняли свои платформы, намечали стратегию и тактику, присматривали союзников. Лето выдалось урожайным на разнообразные скандалы, в которых оказались замешаны высшие лица государства. Не было недостатка в апокалиптических прогнозах — люди вроде бы забыли эффект Эдипа: несчастье нередко случается потому, что оно предсказано. Погода стояла прохладная и дождливая, но политически лето было довольно жарким.

Умирало Всероссийское экономическое совещание — проходивший в Парламентском центре на Цветном бульваре многолюдный форум. Оно стало продолжением Круглого стола, на котором вначале рассчитывали состыковать разные подходы к экономической реформе. Председательствовали на первом заседании Черномырдин и Хасбулатов. Но люди из команды Гайдара, присмотревшись, ушли. Экономическое совещание стало площадкой, на которой руководство ВС сомкнулось с непримиримой оппозицией (ФНС, «Российское единство», КПРФ) и консервативной частью академического сообщества. Я не знаю, услышал ли Ельцин заявление депутатов из «Коалиции реформ», что участие правительства в «созванном по инициативе Руслана Хасбулатова так называемом круглом столе» — проявление контрреформаторских тенденций в самом правительстве ²³, или по собственной инициативе он отозвал Черномырдина с этого совещания. Попытка противопоставить собрание более или менее произвольно подобранных людей, дебаты на котором в лучшем случае привлекали внимание немногих журналистов, Конституционному совещанию, опиравшемуся на мощную поддержку Кремля и демократической прессы, успехом не увенчалась. «Не обнаружив на жертвенном месте правительства, — иронизировал

О. Попцов, — участники совещания самовосполнились в неприязни и озлобленности: ругали, обвиняли, угрожали. Казнь, в отсутствии приговоренных, превращалась в демонстрацию эшафота, вид которого мог взбодрить сторонников, но удивить тех, для кого предназначался, уже не мог»²⁴.

Экономическую политику дискредитировали не занудные рефераты, оглашавшиеся на Экономическом совещании, а безумные действия самого правительства. В мемуарах Ельцина содержится выразительный рассказ о том, как во время отпуска на Валдае за обедом он узнал об обмене старых крупных денежных купюр на новые в жестком варианте, как всполошились все сидевшие за столом, как сокрушалась Наина Иосифовна, что семья их дочери, никем не предупрежденная, отправляется в отпуск без денег и как ему пришлось, срочно прервав отпуск, лететь в Москву спасать положение. Неожиданным это решение было для сотен тысяч людей, застигнутых в разгар лета в отпуске со старыми деньгами. Для крестьян и фермеров, только-только продавших на базаре за наличные свой урожай. Для едва встающего на ноги российского бизнеса, по многим причинам использовавшего расчеты преимущественно наличными деньгами, а не через банк. Для русских беженцев из бывших республик СССР, чьи и так уже обесцененные инфляцией деньги, вырученные за нажитый за всю жизнь скарб, теперь превратились в труху. Для миллионов других граждан, бросившихся добывать справки о законности имевшихся у них на руках денег сверх разрешенных к свободному обмену 35 тыс. рублей и столпившихся у отделений Сбербанка. Неожиданным это решение стало даже для семьи президента — но него для самого^24а.

Принципиальное решение было принято не одним лишь председателем ЦБ В. Геращенко, которого демократы поторопились обвинить в сознательной провокации против курса реформ, но также президентом и правительством. Передавали, что Черномырдин пришел в ужас, когда ему показали в Пскове две машины: одну, увозившую из России цветные металлы, и другую, задержанную «на входе» с ассигнациями. Изолировать российскую денежную систему от «закордонных» денег, подпитывавших инфляцию, было необходимо, подстричь доходы, полученные в результате строительства разного рода пирамид и иных нелегальных и полулегальных спекуляций, — полезно. Конфиденциальность подготовки этой операции также вполне оправданна. Все дело было в том, когда и на каких условиях ее начали проводить.

Осуждение предпринятых мер было на редкость единодушным. Президента, правительство, ЦБ осуждали все: от «Демократической России» до ФНС, от МВФ до консервативных академиков, не говоря уж о ярости граждан, стоявших в необозримых очередях на законный обмен денег. «Некомпетентность властей — самая печальная сторона событий, связанных с обменом денег, — писал Отто Лацис. — Подорвано доверие граждан к банку и государству; выигрыш от конфискации некоторой суммы денег несопоставим с потерями от того, что вместо создания стимула к сбережениям закладывается надолго мощнейший антистимул»²⁵. Еще резче оценил предпринятые меры решительно отмежевавшийся от них министр финансов Борис Федоров: «Акция по обмену старых купюр является с юридической точки зрения — незаконной, с экономической — бессмысленной и, безусловно, вредной для интересов России, с политической — грубой провокацией, нацеленной на подрыв доверия народа к президенту, правительству, проводимой социально-экономической политике и, наконец, с моральной — оскорбительно-издевательской по отношению к собственному народу». Федоров требовал немедленно и полностью отменить эту акцию, назвать ее виновников и сделать заявление, что впредь ничего подобного не будет допущено²⁶.

Предложения эти, однако, сочли слишком радикальными. Решение об обмене было объявлено в субботу, 24 июля, но лишь к вечеру понедельника президент издал указ, увеличивавший лимит свободного обмена до 100 тыс. и срок — с двух недель до месяца. Эти меры, в общем-то половинчатые и запоздалые, несколько разрядили обстановку. Но экономические последствия были довольно тяжкими. В стране резко увеличился избыточный спрос. Возросшая масса денег, от которых люди спешили избавиться, обрушилась на товарные запасы, вызвала к жизни позабытые уже было покупательский ажиотаж и дефицит, подстегнула инфляцию, дезорганизовала работу не только в торговле и других обслуживающих отраслях, но и на производстве. А громадный политический вред, очки, набранные оппозицией, шок разочарования властями в народе еще скажутся в ближайшие месяцы. «О лучшем подарке, пожалуй, оппозиция не могла и мечтать», — написал Гайдар²⁷.

Не успели события, связанные с обменом денег, уйти в осадок, как экономическая политика пережила еще один кризис. Канва событий выглядела так. Группе Евгения Ясина, возглавлявшего в то время Экспертный институт РСПП, было поручено подготовить экономическую программу правительства. Текст на 300 страницах был сдан 19 июля. Но на следующий день появилось распоряжение Черномырдина Министерству экономики подготовить рабочую программу кабинета. Уже 24 июля задание было выполнено: был разослан тридцатистраничный документ, заранее заготовленный бывшими сотрудниками Госплана. Авторы этого текста, написанного в духе рекомендаций Экономического совещания, предлагали резко нарастить государственное вмешательство и сменить приоритеты: с финансовой стабилизации перенести акцент на инвестиционную активность, финансируемую за счет бог весть каких источников (на практике — не что иное, как работой печатного станка). Становившееся все более популярным требование придать социальную ориентацию экономической политике выдвигалось без всякого учета реальной ситуации и имевшихся ресурсов. Программа и вытекавшие из нее рекомендации отличались откровенно декларативным характером и не содержали конкретных механизмов, посредством которых можно было бы реализовать заявленные цели. В сущности, воспроизводилась памятная ситуация трехлетней давности («Сосны против Сосенок») с той разницей, что тогда речь шла о выборе экономического курса, а теперь — о его смене.

«Штормовое предупреждение о том, что на ближайшем заседании российского правительства реформам и реформаторам укажут на дверь», как писал Ясин, оказалось ложной тревогой. Несовместимость предложенных программ была разъяснена Черномырдину, так что когда на заседании правительства 6 августа посланец Хасбулатова, его первый заместитель Юрий Воронин попробовал развязать дискуссию об изменении курса, в чем он напрактиковался на Экономическом совещании, раздраженный премьер бросил: «Вам что, ликбез прочесть?». Попытка своего рода экономического переворота, как выяснилось, не имела больших шансов на успех. Однако то, что она была предпринята без оглядки на катастрофические последствия, говорило о многом. Инициатива исходила из ключевого министерства, к руководству которым, чтобы уравновесить в правительстве остатки гайдаровской команды, был призван «государственник», вице-премьер Олег Лобов. Какие стояли за ним силы, тоже не было секретом. Урок заключался в том, что и экономический курс в политической ситуации, остававшейся крайне неустойчивой, не закрепленной конституционно, вовсе не необратим. Говоря о том, что было поставлено на карту, Николай Шмелев имел основания уподобить опасность, миновавшую в августе 1993 г., августовской же угрозе 1991-го²⁸.

Ситуация в экономике отягощала все проблемы, стоявшие перед обществом. Помимо инфляции, открытой и скрытой безработицы (скрытая безработица, по некоторым оценкам, достигала 10—12 млн человек), расстройства хозяйственных связей, вала неплатежей и т. д., экономические перемены, хотя и не они одни, способствовали распространению коррупции на всех уровнях, включая самых высокопоставленных чиновников и парламентариев, в руках которых оказалось распоряжение баснословными ресурсами. Необузданная коррупция — бич России. Существовала она и при царях, и при большевиках, нестесненно перешла и в наше время. И всегда борьба с нею если и велась и ведется, то выборочно. Я не берусь оценивать динамику процесса, но несомненно, что ослабление государственного контроля сделало коррупционеров более наглыми, а освобождение СМИ от цензуры позволило выставить многие язвы коррупции напоказ. Казалось бы, демократизация общественной жизни должна была вырабатывать сильные противоядия. Но произошло иное. Рыночная экономика без правил, с одной стороны, ожесточенная борьба за власть — с другой, при неразвитости институтов гражданского общества и низкой правовой и общей культуре питали почву для самых разнообразных злоупотреблений — от щедрых воздаяний чиновникам, санкционировавшим расхватывание бывшей якобы общенародной собственности, до покупки депутатов и общественных объединений²⁹.

Зло оказалось слишком очевидным, чтобы его оставлять без внимания. Но борьба с ним изначально приобрела извращенные формы. Разоблачение действительных и мнимых коррупционеров было использовано как острое оружие в политической борьбе — и не более того. Поиск и изобличение таковых каждая из сторон повела только в лагере противника. В результате разгоравшиеся один за другим летом 1993 г. коррупционные скандалы, ни один из которых, кажется, не закончился доказательным обвинением и наказанием, лишь подрывали доверие граждан ко всем властям и усиливали начинавшийся процесс деполитизации общества.

Особенно громкое звучание антикоррупционной кампании придал Александр Руцкой, отставленный от всех государственных дел, но единственный политик, имевший по опросам положительный баланс оценок во всех социальных группах. Вицепрезидент объявил, что располагает одиннадцатью чемоданами материалов, обличающих в коррупции в том числе и членов правительства, которых он может назвать поименно. 16 апреля он выступил с громкими разоблачениями в ВС³⁰. Приведенные цифры и имена производили ошеломляющее впечатление. Была создана специальная комиссия Генеральной прокуратуры во главе с первым заместителем генпрокурора Николаем Макаровым. Несколько месяцев комиссия разбиралась с материалами, извлеченными из «чемоданов» Руцкого, запросами депутатов, публикациями в прессе, документами, накопившимися в правоохранительных органах. Шесть прокуроров с помощниками перелопатили более трех тысяч листов документов. 24 июня в ВС был большой день: с докладом о коррупции выступил Макаров. Чемоданы Руцкого оказались пустыми, — написал впоследствии Ельцин³¹. Не берусь судить, в какой мере была достоверной информация, переданная вице-президентом в прокуратуру. Но доклад Макарова, содержавший огромное количество фактов о нарушениях закона в ходе приватизации крупнейших предприятий (в том числе морского и воздушного транспорта, заводов и комбинатов, культурных объектов), при выделении квот и лицензий на внешнеэкономическую деятельность (в том числе на экспорт золота, иных драгметаллов, материальносырьевых ресурсов из государственного резерва), при создании ряда коммерческих структур и ассоциаций, о валюте, которая должна была поступить от экспорта сырья, но затерялась на счетах зарубежных фирм и банков, — все это производило убийственное впечатление. При всей ангажированности генпрокуратуры вряд ли большую часть этих фактов можно было считать измышлениями.

Но наиболее важной для ВС частью доклада Макарова была не картина чудовищного расхищения национального богатства, повального воровства и злоупотреблений³², а выигрышно расставленные в ключевых местах этого доклада имена бывших и действующих министров и военачальников, санкционировавших своими подписями все эти безобразия: Шумейко, Полторанин, Силаев, Грачев, Фильшин, Ярошенко, Кобец. Высветились и «попустители»: Черномырдин, Шохин, Федоров, Авен. Как в самом докладе, так и в последовавшей за ним возбужденной дискуссии обращали на себя внимание, однако, три примечательных обстоятельства. Во-первых, в перечень «виновных» не попали депутаты и лидеры парламента, известные своей далеко не цивилизованной лоббистской деятельностью. Более того, из правительства и президентской команды были выхвачены исключительно лица, «отстрел» которых методично вела оппозиция, и только они. «Своих» депутаты не трогали, зато добавили ненавистных им Бурбулиса, Гайдара, Лужкова, в список Макарова не попавших. Во-вторых, никто не проводил грань между собственно коррупцией и возможными ошибками, превышением должностных полномочий, нераспознанием обмана и т. п. Активных проводников курса реформ представляли как сообщество воров и взяточников. В-третьих, тема коррупции постоянно перемежалась выпадами против тех, кто вырабатывает новую Конституцию, против КС («Я их считаю базаром — откуда на него деньги?», — говорил один из выступавших) и против закона о выборах, предназначенного «для того, чтобы избавиться от людей, сидящих здесь». Политическую мотивацию всего этого действа даже не пытались скрыть. Под конец депутаты приняли постановление с выражением недоверия Шумейко и Полторанину и предложили президенту немедленно отстранить их от должности³³.

Теперь уже президентской стороне надлежало поднять перчатку и поискать коррупционеров среди своих противников. Мишень выбирали самую заметную, очень торопились и потому операцию провели топорно, ухватившись за фальшивки, где речь шла о причастности к финансовым спекуляциям самого владельца «чемоданов с компроматом» Руцкого. История фантасмагорического возвышения (а затем и падения) безвестного дотоле молодого авантюриста Дмитрия Якубовского («генерала Димы»), кстати подвернувшегося и представившего столь желанную «дезу» на Руцкого, суета вокруг него высокопоставленных деятелей президентской администрации, мотавшихся за компроматом в Швейцарию и Канаду и уверовавших в то, что теперь-то они ухватили самого бога (или черта) за бороду, описаны многими авторами. Вся эта афера — лишь один из показателей того умопомрачения, которое постигало и серьезных людей, втянувшихся в игру без правил³⁴.

От людей из собственного окружения, на которых легла тень коррупции, президент освобождался так же выборочно, как вели «охоту на ведьм» его противники. Подробно рассказывая о своих переживаниях, когда стала поступать информация о том, что министр безопасности «примитивно и пошло куплен», живописуя обстоятельства его отставки, Ельцин, конечно, говорит не все. Подчас просыпавшимся в нем изумительным, почти звериным чутьем он вдруг почувствовал, что Баранников («в надежности которого я ни на секунду не сомневался») в решительную минуту может предать его политически ³⁵. Что вскоре и произошло. «Классовым чутьем» не были обделены и его противники. Как только было объявлено об отставке Баранникова, немедленно собрался Президиум ВС и, вступив в права, на которые еще только претендовал сам ВС, опротестовал решение президента. В дни сентябрьского противостояния «борцы с коррупцией» вновь назначат Баранникова министром безопасности.

Впрочем, в развернувшейся войне компроматов президентская сторона проигрывала. Незадолго перед тем созданная Межведомственная комиссия Совета безопасности по борьбе с преступностью и коррупцией, хотя и могла опереться на структуры исполнительной власти, так и не сумела накопать эффектных разоблачительных материалов, сопоставимых с теми, которые мобилизовал ВС. Был ли тому причиной саботаж, правоохранительных органов или же моторная сила комиссии, адвокат Андрей Макаров, сделавший себе имя на громких судебных процессах, оказался неважным сыщиком, как и его коллеги по комиссии, сказать трудно. Потому и стал продавец воздуха «генерал Дима» чуть ли не ногой открывать двери кремлевских кабинетов. Но коррупционные скандалы закончились ничем. Стороны разошлись, унося свои чемоданы компромата. Обе они соорудили комиссии по расследованию, которые действовали, не замечая друг друга.

Странное зрелище представлял собой ВС в эти летние месяцы. 23 июля, поручив прокуратуре возбудить уголовное дело против Шумейко (тот сразу же подал в суд на Руцкого и Николая Макарова), он завершил свою шестую сессию. Но, закрывая заседание, Хасбулатов призвал депутатов к мобилизационной готовности. И действительно, 31 июля парламентариев созвали вновь. Поводом стало утверждение указа президента о чрезвычайном положении в Северной Осетии и Ингушетии. Ясно было, что оппозиция «накидает» и другие вопросы, что она не преминула сделать. Взрывные вопросы (изменения в законе о СМИ, обмен денег и т. п.) внесли в повестку дня, но их обсуждение отложили на 6 августа — спикеру удобнее было держать парламент при себе. Хасбулатов вконец распоясался: грозил отменить своим распоряжением указ президента, вызвал аплодисменты зала, оскорбив Маргарет Тэтчер, и т. д. Не постеснялся он дать пространное интервью газете «День», в котором заявил себя «самым важным должностным лицом на пространстве СНГ». Аппарат ВС практически переключился на личное обслуживание спикера: вышколенный чиновник сообщал ему «в порядке информации», когда, кому и какие телеграммы отправлял «находившийся в отпуске» его заместитель Рябов, а секретарь ПВС распространил эту бесстыдную бумагу среди членов ВС³⁶.

Верховный Совет принял государственный бюджет со значительно большим дефицитом, чем предложило правительство. Это тоже было актом разгоравшейся войны, в жертву которой приносилась финансовая стабилизация, о которой много говорили, но с которой ничего не получалось. Чтобы сбалансировать бюджет, Хасбулатов предложил сократить невиданно разросшийся даже по сравнению с советским периодом аппарат исполнительной власти на 30—40%³⁷. Это имело резоны: известная паркинсо-новская экспонента роста чиновничества была превзойдена; новый аппарат занял здания всех союзных и российских партийных и государственных структур. Но и сам ВС, расширяя собственные распорядительные функции, принял посильное участие в этой вакханалии. А его председатель щедрой рукой раздавал руководителям «послушных» регионов дотации из своего фонда.

Когда же ВС собрался вновь, рассматривали законопроекты далеко не первой важности. Про отставку Баранникова уже никто не вспоминал, а по Центральному банку в связи с обменом денег было принято бессодержательное постановление. Это, по-видимому, так и было задумано: главный вопрос обсуждался под конец дня, в цейтноте. Но и из этого Хасбулатов извлек свой интерес: напомнил, что осудил обмен денег прежде Ельцина и назвал четырех виновников: президент, премьер, глава ЦБ и министр финансов (правда, Борис Федоров выступил против этой акции, но был обвинен в курсе, который к ней привел!). Вновь и вновь звучали бездоказательные инвективы. Немногочисленным оппонентам слова не давали. Кворум едва набирался. Зато регулярно устраивали свои сходки «Российское единство» и ФНС. Обсуждали, естественно, коррупцию в правительстве, протестовали против «государственного терроризма США», бились за «русский Севастополь», выступали в поддержку русского населения, страдающего от «геноцида эстонских национал-фашистов», готовились к крестному ходу, молебну и панихиде по случаю годовщины расстрела царской семьи, организовывали слушания «Русофобия: легенды и факты» и т. п.³⁸ Со своими предложениями выступили и демократы, объявив сбор подписей за созыв 20 июля X СНД с докладами Ельцина о Конституции, Шейниса о порядке и сроках новых выборов, Хасбулатова и Рябова о работе ВС³⁹, но инициатива эта заглохла, не успев развернуться. В общем, ВС по своему повседневному бытию все более превращался в контору Хасбулатова («работать трудно», сдержанно ответил на мой вопрос о спикере председатель Совета Республики ВС Вениамин Соколов), но реализовал Хасбулатов, сознавая это или нет, не им написанный сценарий. Парламент деградировал на глазах.

Видимая тупиковость ситуации, неспособность противостоящих сил одолеть друг друга придавали куражу политикам, претендовавшим на роль «третьей силы». Они помнили, как еще в 1992 г. предлагали Ельцину откорректировать экономический курс и поменять кадры. Они утверждали (не без некоторых оснований), что события после того пошли «вразнос» потому, что президент с ними не согласился. В отличие от агрессивной оппозиции их лидеры работали на Конституционном совещании, в пятой группе, где конституционный проект вызвал наибольшее неприятие (правда, не из-за организации центральной власти, а из-за федеративного устройства). Теперь положение было много круче, чем год назад, и они сочли, что наступает их час.

В августе лидеры Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) Вольский и Владиславлев выступили в ведущих изданиях с рядом примечательных публикаций, заголовки которых «Пора менять вектор реформ», «Весьма вероятен государственный переворот», «Любой лидер не может быть одиночкой. Вместе еще можно спасти Россию»⁴⁰ говорили сами за себя. Положение они считали предгрозовым: «Стране реально угрожает паралич центральной власти... Стоящая у власти команда абсолютно неспособна овладеть ситуацией и наладить созидательный процесс». Скептически оценивали суету вокруг Конституции: «Сфокусировав всеобщее внимание на Конституции и выборах, наши руководители выбрали едва ли не самое худшее решение, заводя себя, а заодно и всю страну в политические и правовые дебри... Мы имеем дело с режимом, которому априорно будут мешать любая Конституция и любой парламент». Неприкрыто угрожали: «Большинство директоров государственных предприятий и крупных предпринимателей уже поняли, что дальше так жить нельзя, они готовы войти в политику и навести порядок. Они не спешат пока организовывать многомиллионные забастовки. Но при крайней необходимости сделают это быстро и в очень больших масштабах». Одобряя включение в правительство Лобова и Сосковца, настаивали на дальнейшем расширении базы власти за счет политического представительства РСПП, Союза «Обновление» и Гражданского союза, иных организаций («нужен блок максимально широкий»), на гражданском перемирии. Ссылались при этом на зарубежных классиков: Блеза Паскаля («Не в том величие, чтобы достичь одной крайности, а в том, чтобы одновременно касаясь обеих, заполнить все пространство между ними»), Редьярда Киплинга («Когда наступает большая сушь и всем грозит большая беда, звери, идущие на водопой, не нападают друг на друга»). Предостерегали власть: «Любая попытка выйти из кризиса силовыми методами не будет поддержана на местах и приведет к немедленному развалу страны». И, не называя ее по имени, — агрессивную оппозицию: «Тот, кто первым раздувает пламя политических провокаций и гражданских столкновений, обычно первым в нем и сгорает». Для консолидации «третьей силы» — нового широкого блока, говорили они, необходимы три условия: социальная база, программа действий и «лидер всероссийского масштаба, способный предложить партии и стране ясную и четкую перспективу, заслужить доверие и надежды людей».

Можно представить, с какими чувствами должен был воспринимать Ельцин все эти угрозы и предложения, особенно идею выдвижения альтернативного ему лидера (если, конечно, вся эта информация была до него доведена). В оценках и рекомендациях «центристов», хотя они и грешили повышенным алармизмом, содержалось, как показали наступившие вскоре события, немало разумного. Вся беда, однако, заключалась в том, что они были абсолютно не ко двору и не ко времени. Ожесточение борьбы и общественная поляризация настолько усилились по сравнению с тем временем, когда Гражданский союз впервые привлек к себе внимание, что ни о каком примирении не могло быть и речи. Что еще важнее, его лидеры поддались аберрации, распространенной в то время в общественном сознании (между прочим, не только в России, но и среди зарубежных аналитиков): они намного переоценили свои силы и влияние. Момент истины наступит для них на парламентских выборах в декабре ⁴¹.

После окончания первой стадии КС Ельцин поступил так, как он не раз уже делал по завершении критических моментов, — исчез с поля публичной политики. Напряжение предшествующих недель было велико, президент, разумеется, тоже имел право на отпуск, но его длительное отсутствие породило новую волну слухов о тяжелом заболевании, которое уже не позволит ему вернуться к делам и приведет в главный кремлевский кабинет Руцкого. Слух, как это нередко бывает в накаленных ситуациях, сам стал весомым политическим фактором, определявшим поведение людей.

Если считать, что в центре политики стоял конституционный процесс, все было нормально: проект новой Конституции был в первом приближении завершен, теперь следовало ждать реакции субъектов Федерации. Но время шло, страну лихорадило, агрессивная оппозиция вещала о недалекой своей победе и устраивала провокации не только в стенах Белого дома. Одним из заметных событий того времени стала многодневная осада Останкино, где пикетчики ФНС вели себя, как завзятые хулиганы. Нетерпение становилось доминирующим настроением среди демократов.

«Вы знаете, как называют нашу фракцию? — говорил мне Сергей Ковалев. — Согласие ради Христа. Тон задают патологические трусы. Есть легальный способ изменить ситуацию: увести 350 депутатов, делегитимизировать Съезд. Но время потеряно. Виноват президент, виноваты мы. В политике не бывает так, что с одной стороны ангелы, а с другой — дьявольская рать... Если мы не начнем действовать, то вскоре будем обсуждать наши ошибки за бетонной стеной.». Настроение, доминировавшее в демократических фракциях СНД после того, как схлынули бдения на КС, было сродни лермонтовскому «Что ж мы, на зимние квартиры?».

В поисках потерянного времени три депутата (Ковалев, Пономарев и Юшенков) перешли к действиям. 17 июля они отправились на Валдай, где отдыхал президент. Ельцин принял их лишь на следующий день, после тенниса, в спортивном костюме. Настроения депутатов он не разделял: ждал поддержки проекта Конституции регионами («Если хотя бы 20% поддержат проект, хорошо»), возразил Пономареву: «Вот вы все время паникуете, а ведь мы каждый раз выигрываем.»⁴². Вероятно, все же не приезд депутатов, а развернувшиеся события (обмен денег, Баранников и др.) заставили президента прервать отпуск. В Москву он вернулся 25 июля, принял решения по неотложным делам, но из тени вышел только 10 августа, что и дало повод новому усилению слухов о его здоровье и растерянности демократов. Задержка с возвращением в кремлевский кабинет, по-видимому, была связана с тем, что президент продолжал колебаться в выборе варианта дальнейшего поведения и не хотел, чтобы это стало очевидным.

Когда 12 августа Ельцин вышел на первую после перерыва встречу с журналистами и демократическими депутатами, позади были как жесткие к нему обращения (в основном митингового стиля) «Демократической России», блока «Демократический выбор», ОКДОРа и других демократических организаций, так и анализ вариантов дальнейших действий в узком составе Президентского совета. Демократы пеняли президенту на его нерешительность, на невыполнение им собственного обещания собрать КС в начале августа и превратить его в постоянно действующий орган. Они требовали в ближайшие же дни завершить работу над текстами Конституции и временного акта о выборах в парламент, указом президента ввести в действие этот акт, а также главы проекта Конституции о федеральных органах власти, провести в октябре досрочные выборы в Федеральное собрание, главной задачей которого должно стать принятие Конституции на основе проекта КС, для чего новому парламенту отвести срок жизни — два года ⁴³. От президента ожидали, по сути, действий крутых и безоглядных.

На Президентском же совете мнения о том, какие шаги должны быть предприняты в ближайшее время, разделились. Одни предлагали сначала опробовать все легитимные методы (в частности, работу с депутатами ВС и размен обещания не проводить досрочные перевыборы на изменения в его руководстве, замедление реформ, уступки по кадрам и т. д.). По мнению других, «Верховный Совет перешел грань и тем самым дал президенту повод для решительных действий», каковыми могут стать указы о конституционном и избирательном законах, об осенних выборах⁴⁴.

Исключительно в радикальном ключе выступали приглашенные на встречу с президентом журналисты: народ устал ждать перемен; результаты референдума девальвируются; после него — вялая политика, упущенные возможности; КС не оправдало надежд; номенклатура на местах поднимает голову и т. д. Заряженный всем этим Ельцин сказал все, что думает о ВС, похвалил правительство за то, что оно «нашло в себе силы и мужество сохранить приверженность реформаторскому курсу», и объявил, что «кризис двоевластия в стране перешел в новую фазу». В конце он провозгласил ударный тезис, который еще до того прокатывал на рабочих совещаниях в узком кругу: «по всему видно, что настоящая политическая схватка наступит в сентябре, август — время для артподготовки». Он объяснил, какие вражеские позиции предстоит штурмовать после того, как по ним поработает артиллерия: выход из порожденного двоевластием противостояния — выборы в новый парламент уже осенью; если решение не примет нынешний парламент, это сделает президент. Ельцин, стало быть, сказал, что и когда собирается предпринимать, неясным оставалось только — как. Он лишь упомянул, что «ситуация очень внимательно изучалась, готовились различные варианты наших решительных действий»⁴⁵.

На пресс-конференции, состоявшейся ровно через неделю, 19 августа, президент развил изобретенную им формулу, уже вызвавшую сильное возбуждение в рядах оппозиции: «План действий намечается. Он охватывает примерно два с половиной месяца. Ну, часть августа как артподготовка, как я ее назвал. Дальше сентябрь — главный месяц, октябрь и, возможно, часть ноября». Правда, президент тут же успокоил тех, кто за его высказываниями увидел танки и солдат: «Ничего подобного нет, и я не имел в виду боевой сентябрь, связанный с армией, я имел в виду боевой в политическом отношении, в том плане, что всегда обычно в июле—августе во всем мире и у нас несколько политическая жизнь затихает. Поэтому в сентябре она будет наиболее активна политически...». Итак, артподготовка — метафора. Что же произойдет осенью? Несколько раз Ельцин повторил: выборы. Это он решил твердо. На вопрос о самой большой ошибке, допущенной за последние два года (выступал-то он в годовщину августовского путча), президент уверенно ответил: «сразу не назначили новые выборы в парламент» (он, правда, не согласился, что это были два года упущенных возможностей). Впервые он произнес то, что не раз обговаривалось участниками КС: идеально было бы осенью и провести выборы, и принять новую Конституцию. «Но будем реалистами, те проблемы, которые стоят перед нами, сразу не решить». Конституцию придется принимать поэтапно. Механизм учета разнообразных интересов уже заработал. Это КС. К нему надо подключить и КК. Остается самый больной вопрос: как быть с ВС? Предложения о проведении выборов на днях будут направлены в ВС. Они будут там отвергнуты⁴⁶. «Соответствующие ходы после этого просчитаны, выверены и изложены на бумаге. Я не думаю, что стоит о них сегодня говорить». Далее — самое интересное. Что будет делать президент? Чуть раньше он сказал, что о разгоне ВС речь не идет.⁴⁷

Надо полагать, что окончательное решение вызревало медленно и трудно. Весьма вероятно, что в августе в «изложенном на бумаге» существовали серьезные пробелы, а кое-что пришлось по ходу событий и размышлений переписывать. Одно из свидетельств в пользу этого заключения — пробный (и оказавшийся ложным) «пас в сторону», который сделал Ельцин, собрав 13—14 августа в Петрозаводске глав республик и восьми межрегиональных ассоциаций, объединявших также края и области. На совещании был оформлен довольно сомнительный «чейндж». президент объявил о создании Совета глав республик, нареченного именем Совета Федерации (ясно, что по своему составу он представлял далеко не все ее субъекты). Шумейко тут же заявил, что такой совет — прообраз будущей верхней палаты парламента. В виде компенсации республиканские лидеры пообещали настоять на том, чтобы избранные на их территориях депутаты голосовали на Съезде в соответствии с решениями региональных законодательных органов.

Что договоренность эта носила опасный и крайне неравноценный характер, сразу же заявили представители противоположных направлений политического спектра — от идеолога ФНС Владимира Исакова до члена Президентского совета Леонида Смирнягина. Руководители республик дали обещание, исполнимость которого вызывала сомнение: многие депутаты уже утратили связь с регионами и, не рассчитывая на переизбрание, занялись приватизацией московских квартир. Но еще опаснее могла стать институционализация прямого подчинения российских депутатов республиканским (а в перспективе — и областным) Советам. Это коренным образом изменило бы природу российского парламентаризма. Решая узкую тактическую задачу, Ельцин соглашался воспроизвести в масштабе России то, что за два года до того было проделано с депутатами союзного парламента. Ведь за несколько месяцев до его физической смерти они стали политическими трупами — назначенцами парламентов республиканских.

Не менее опасным шагом могло стать создание Совета Федерации, задуманного как противовес Съезду, на котором президент торопился поставить крест. Чтобы этот орган обрел необходимый вес, его следовало оснастить внушительными полномочиями — сначала политически, а затем и конституционно. Этот путь уже был опробован Горбачевым и дал плачевные результаты. «Подключение первых лиц региональной власти к решениям власти общегосударственной — нонсенс, если речь идет о федерации, — констатировал Смирнягин. — Подобное подключение — куда более решительный шаг к разрыхлению федерации, к превращению ее в конфедерацию, нежели все “парады суверенитетов”». Весьма вероятно, что Ельцин и те советники, которые выстраивали эту убийственную модель, считали уступки временными и обратимыми. Но черта изгоняли дьяволом, сеяли зубы дракона.

Посев, к счастью, не принес самых зловещих всходов. Но, во-первых, этого тогда нельзя было знать. В Петрозаводске был одобрен проект «Основ законодательства РФ о реализации Федеративного договора», который, будь он реализован, означал бы гигантский шаг на пути «суверенизации» субъектов Федерации, возвышения республик — «первых среди равных» над иными ее субъектами. Достаточно сказать, что в собственность республик, помимо земли, недр и пр. (это было уже зафиксировано в Федеративном договоре), отводились континентальный шельф и воздушное пространство, что законы республик наделялись безусловным верховенством, а чтобы основы законодательства РФ имели прямое действие на территории республик, надлежало заключить соответствующие соглашения. Республиканские гранды имели все основания одобрять петрозаводский сговор. «Мы вступаем в последнюю стадию юридического оформления государственности Российской Федерации, а этим будут заниматься ее субъекты, среди которых решающая роль принадлежит республикам», — заявил якутский владыка Николаев. Развернись события несколько иначе, что вполне было вероятно, мы бы и получили в российской Конституции, утвержденной на основе «согласия с регионами», такое «оформление государственности».

А во-вторых, кое-что из петрозаводских договоренностей, пройдя ряд превращений, осталось в «сухом остатке». Таким стал довольно уродливый выкидыш при рождении нового российского парламентаризма — Совет Федерации, возвращения которому нормального облика палаты парламента приходится дожидаться и поныне⁴⁸.

Так начал отрабатываться один из вариантов разрешения политического и конституционного кризиса, которые Ельцин упомянул на пресс-конференции 19 августа. Между тем становилось все более очевидно, что дело идет к развязке. Пока в Кремле перебирали, оценивали на глаз и на вкус варианты, нетерпеливая часть демократических политиков продолжала подталкивать президента к решительным действиям. Проводили собрания, на которых тон задавали самые бесшабашные ораторы. Неустанно повторяли, что импульс победы на апрельском референдуме затухает с каждым днем. Публиковали обращения к президенту, в которых все настойчивее звучало: доколе же мы будем терпеть спектакли, разыгрываемые в Белом доме?! (благо, ВС давал к тому все новые поводы). Готовили аналитику, к разработке которой привлекали серьезных ученых. Собирали подписи среди депутатов, намеренных сложить полномочия, чтобы лишить Съезд кворума⁴⁹.

Странным образом эта часть демократических сообщества вела себя, как начинающие шахматисты, рассчитывающие лишь ближайший ход. В качестве аксиомы принималось, что раз будут проведены выборы, они дадут заведомо лучший парламент или Учредительное собрание, которое примет требуемую Конституцию. Одинокие голоса, предупреждавшие, что повторения избирательных кампаний 1989 и 1990 гг. не будет, что в ход будут пущены деньги и мощные избирательные машины, что в результате нынешний конфликт властей будет вскоре воспроизведен на новом уровне, но при этом легитимность депутатского корпуса будет выше, не были услышаны. Такие голоса заглушались громким хором радикалов. Хотя, казалось бы, сигналы о наметившихся сдвигах в общественных настроениях нельзя было не заметить. Вторая годовщина победы над путчистами была отмечена не слишком многолюдными демонстрациями. У Белого дома состоялось два митинга, по 3—5 тыс. человек. На одном Зюганов, Астафьев и им подобные клеймили «оккупационный режим» и «монархическую Конституцию». На другом скандировали «Ельцин! Ельцин!» и «Съезд — в отставку!». Искусственное взбадривание не находило отклика в толпе равнодушных зрителей.

В самом конце лета, 28 августа, произошло событие, затерявшееся среди прочих и почти не замеченное прессой, но ставшее одной из отправных точек процесса, развившегося позднее. Фракция «Согласие ради прогресса» провела семинар «Демократические организации в преддверии выборов». Это был не митинг, которыми к тому времени пресытилось российское общество, а попытка представить комплексный анализ кризиса и рассмотреть легитимные, неэкстремистские пути его преодоления. Выступавшие, как заметил один из ораторов, ушли от политических штампов и мифов: борьбы между «хорошими демократами» и «плохими партократами» и т. п. Это был, по моему ощущению, своего рода идеологический и политический парад умеренного, реформистского крыла российской демократии. Выступали политики, депутаты, ученые, предприниматели: Григорий Явлинский, Николай Шмелев, Юрий Болдырев, Гавриил Попов, Виктор Шейнис, Юрий Нестеров, Владимир Лысенко, Иван Кивелиди, Александр Собянин и др. Доклад Владимира Лукина (который еще возглавлял российское посольство в США) зачитал его сын. Большинство этих людей, собравшихся вместе и вырабатывавших платформу демократической альтернативы радикальным позициям «слева» и «справа», вольется вскоре в объединение «Яблоко».

Этой нереволюционной позиции, которая проходила начальную стадию политического и организационного оформления, был противопоставлен иной взгляд, который представил Сергей Ковалев, заявивший, что будет выступать с позиций, противоположных всем иным ораторам. Ваша установка на компромисс, сказал он, мне симпатична. Компромисс — джентльменское соглашение, учитывающее несовпадающие интересы сторон. Но такое соглашение предполагает наличие джентльменов. Где они? Хасбулатов? Непримиримая оппозиция? (Он мог бы, конечно, назвать и ряд фигурантов с нашей стороны.) Сегодняшняя ситуация такова, что разговоры о компромиссе неуместны: противоположная сторона пойдет на него только при перевесе сил у нас либо надеясь нас сразу обмануть. Из того, что гражданское общество возникнет нескоро, заключают, что демократы не должны брать власть. Но есть ли у страны эти десятки лет? Серьезных результатов в науке и политике можно достичь только тогда, когда ставятся неимоверно трудные задачи...⁵⁰ Ковалев защищал позицию, которую в то время занимало едва ли не большинство российских демократов.

Разворачивался, если принять формулу Натана Эйдельмана, относившуюся к другим временам, «спор честных». Подход Ковалева был продиктован не корыстью, не неуемным властолюбием, как у многих, а точно так же, как и у тех, кому он оппонировал, был плодом «ума холодных наблюдений и сердца горестных замет» — по-иному понятых и интерпретированных. В те дни еще только намечалось разъединение российских демократов, раздвоение общего прежде массового потока. На то были не только материальные и социальные, но также интеллектуальные и эмоциональные основания. Закрывая семинар, его организаторы еще не знали, что меньше чем через месяц события станут развиваться «по Ковалеву», а не «по Явлинскому» или «Болдыреву». Это углубит раскол российских демократов, обозначившийся в конце лета.

ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПРЕВРАЩЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРОЕКТА

Стиль политических импровизаций, столь ярко проявившийся в действиях президента в сентябре—октябре 1993 г., наложил отпечаток на заключительную стадию работы КС. Его сценарий: постановка задачи, ориентиры, приходившие из главных кремлевских кабинетов, организация работы менялись на ходу.

О подразделениях КС, к государственной власти отношения не имевших (группах представителей местного самоуправления; партий, профсоюзов, конфессий, иных общественных организаций и массовых движений; товаропроизводителей и предпринимателей), вспомнили сразу после указа № 1400. Уже 24 сентября распоряжением президента эти три группы были слиты в Общественную палату КС, а на следующий день по телефону их участники были созваны на совместное заседание. Схватка между президентом и парламентом — теперь уже не на жизнь, а на смерть — разгоралась, исход ее был не совсем ясен, и президент был крайне заинтересован в том, чтобы продемонстрировать публичную поддержку всех, от кого ее только можно было ждать. Оставить в стороне общественные структуры, летом чуть не ежедневно фигурировавшие во всех СМИ, было бы, конечно, крайне нерасчетливо.

Хотя собравшихся проинформировали о поступивших поправках к июльскому проекту и о реакции на него в регионах (особого оптимизма она не внушала), доработка Конституции была представлена как задача более отдаленная. В срочном одобрении нуждались два других документа: проекты Положений о федеральных органах власти и о выборах, обсуждению которых и было посвящено данное заседание ⁵¹. В те дни предполагалось, что в декабре пройдут только выборы в нижнюю палату парламента, перевыборы президента состоятся тоже досрочно — в июне 1994-го, а до этого избранный в декабре парламент — Федеральное собрание — примет новую Конституцию. События 3—4 октября эти планы изменили. 11 октября была учреждена Государственная палата на базе первой и второй групп КС: в резко переломившейся ситуации неразумно было бы оставлять две другие, главные группы «бесхозными». А 15 октября (т. е. с изрядной отсрочкой, которая отразила неразбериху, если не растерянность, в Кремле) появился указ, совмещавший назначенные ранее выборы со «всенародным голосованием по проекту Кон-ституции»⁵². Теперь, менее чем за два месяца до решительного дня, не только юридически-техническая доработка июльского варианта, но и приведение его в соответствие с изменившимися обстоятельствами становились задачей сверхактуальной и особо срочной. КС заработало вновь.

Работа групп (теперь — палат) утратила прежнюю значимость. Правда, Общественная палата собралась еще четыре раза. Здесь опять закипали страсти. Протагонисты идей, не нашедших реализации в июльском проекте (некоторые из них были весьма здравыми), снова ринулись в бой. Были подготовлены и утверждены поправки в 16 статей, ради которых почти две сотни людей провели много часов. Но реализованы были всего три поправки: КПД этой деятельности оказался намного ниже, чем у паровой машины Уатта: весь пар ушел в свисток, правда, временами оглушительный⁵³. Государственная же палата, где ждали острых столкновений между представителями федеральных и региональных властей, поработала довольно вяло. Из регионов приехали почти исключительно вторые и третьи лица. Не явились и координаторы летних групп, которые занимали властные посты и которым после всех событий заниматься Конституцией стало совсем уж недосуг: Черномырдин, Шахрай, Степанов, Тяжлов. Палата собралась всего один раз, ее участники в меру поспорили, что не помешало единогласно одобрить изменения, уже внесенные в июльский проект рабочей группой КС, и зафиксировать поправки в восемь статей, которые палата просила учесть при дальнейшей доработке⁵⁴. После этого палата разошлась, чтобы никогда больше не собраться. Пленарное заседание КС, о котором не раз говорили, когда КС возобновило работу, так и не было созвано.

Из всего этого неверно было бы, однако, заключить, что октябрьская правка Конституции была поверхностной, а позиции участников КС во внимание не принимались. Просто центр тяжести дискуссий переместился в расширенную до 44 человек комиссию Филатова, которая с 15 по 29 октября провела тринадцать многочасовых заседаний, результаты которых нашли солидное отражение в окончательном тексте. Дискуссии, приобретавшие подчас острый характер, проводились довольно демократично (на них приглашали и не членов комиссии — членов палат, не удовлетворенных отклонением их предложений). Они широко освещались в СМИ, спорные же вопросы решало голосование. На этом заключительном этапе в Конституции в большей или меньшей мере нашли отражение позиции тех нескольких десятков членов рабочей комиссии, которые участвовали в ее заседаниях постоянно. Так что претензии, будто Конституция разрабатывалась за закрытым дверями, втайне от общества, что доминировало принудительное единогласие, продиктованное «монаршьей» волей, мне, принимавшему активное участие во всех стадиях процесса (и далеко не во всем удовлетворенному его результатами уже тогда), представляются несправедливыми.

Конечно, можно было решать спорные вопросы голосованием, вести свободную дискуссию, потому что ее участники — при всех расхождениях подчас по принципиальным вопросам — придерживались общей концепции о будущем конституционном устройстве. В этой концепции существовали разные варианты и подварианты, но поле согласия, которого удавалось добиваться, было обширным, и непреодолимого разлома между подходами большинства участников КС и рабочей группы съездовской КК не существовало. Более того, исходный проект Алексеева-Шахрая в ходе КС — это важно подчеркнуть — вобрал немало положений из проекта КК. А. М. Яковлев назвал их близнецами-братьями, а С. С. Алексеев счел, что уступки, сделанные на КС, были столь значительны и сочетание несовместимых вещей в стремлении к компромиссу оказалось столь велико, что «стержневая исходная линия улетучилась», «проект Конституции утратил последовательно демократическое передовое содер-жание»⁵⁵. Не вступая здесь в спор с уважаемым ученым, я привел его мнение, чтобы обозначить сближение проектов. Правда, не по всем позициям движение шло в этом направлении. Как мы увидим чуть ниже, октябрьская доработка проекта в том, что касалось соотношения власти президента и парламента, уводила его в обратную от компромисса сторону. Быть может, заинтересованное участие вменяемой части оппозиции в работе КС могло бы подвинуть центр тяжести проекта в сторону варианта КК.

Но все дело в том, что оппозицию, прежде всего ее агрессивное ядро, вовсе не устраивал и проект КК. В каком-то умопомрачении эти люди вообразили, что им хватит сил изменить действовавшую Конституцию по лекалам проекта Исакова. А здесь уже несовместимость была абсолютной.

Даже тогда, когда было определено, что в декабре будут не только выборы, но и голосование по Конституции, на КС еще какое-то время продолжались дебаты: следует ли на это голосование выносить одобрение Конституции в целом или только основные принципы, оставив окончательную разработку ее текста то ли избранному Федеральному, то ли Учредительному собранию. Одни, как Сергей Алексеев и Марлен Нахапетов, сопредседатель Форума предпринимателей Санкт-Петербурга, полагали, что на голосование надо вынести лишь часть, касающуюся высших органов власти, либо несколько основных принципов, а пока заняться фронтальной доработкой проекта, освобождая его от компромиссов и возвращая к апрельскому варианту. Другие, и среди них Сергей Филатов, настаивали на том, что вынесение только одного блока Конституции на голосование опасно: в процессе последующей доработки иные разделы могут оказаться несочетаемы с разделом, одобренном на референдуме⁵⁶. Когда дискуссии в рабочей комиссии завершались, вариант, по которому на всенародное голосование выносятся только основные положения Конституции, был решительно отброшен. Депутата, который напомнил о нем, Филатов резко оборвал: «Ну это значит загубить дело»⁵⁷.

Высказывались опасения и иного рода: если опьяненные победой конституционалисты слишком далеко отойдут от достигнутых в июле компромиссов, Конституция может быть провалена на всенародном голосовании. Что в этом случае следует делать, толком никто не представлял ⁵⁸. Подискутировав, КС пришло к тому, что выносить на голосование надо Конституцию в целом, а пока есть время — заняться доработкой июльского текста. Каким же переделкам подвергся он в октябре?⁵⁹

Главное, наиболее существенное изменение заключалось в том, что были взяты назад пряники, обещанные региональным элитам и прежде всего «автономам». Во-первых, из Конституции убрали Федеративные договоры, а ссылка на них оставлена только в одной статье (правда, в главе об основах конституционного строя). Во-вторых, исчезло определение республик как «суверенных государств», вокруг которого ранее было сломано множество копий. В-третьих, исключено право республик устанавливать свое гражданство. В-четвертых, систему органов государственной власти субъектов Федерации надлежало теперь выстраивать в соответствии не только с основами конституционного строя РФ, но и с общими принципами организации государственной власти, установленными федеральным законом. Это даст возможность впоследствии, не затрагивая Конституцию, ввести законотворчество субъектов в разумные рамки, определяемые серией законов, прохождение которых требует лишь простого большинства. В-пятых, президент получил право приостанавливать действие актов, издаваемых органами исполнительной власти в субъектах Федерации в случае их противоречия не только Конституции, но и федеральным законам. В-шестых, было расширено право Конституционного суда устанавливать, соответствуют ли Конституции РФ конституции республик, уставы, законы, иные нормативные акты субъектов РФ, относящиеся как к исключительному ведению органов власти РФ, так и к совместному ведению Федерации и ее субъектов. В-седьмых, среди заключительных и переходных положений появилась норма, согласно которой, если будет обнаружено, что любой Федеративный или иной договор между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации не соответствует Конституции РФ, — действуют положения Конституции.

Все это окончательно перечеркивало притязания на договорную, а не конституционную, исторически сложившуюся основу РФ⁶⁰. Характерно, что удаление компромиссных наростов из проекта Конституции прошло относительно легко. На заседаниях Государственной палаты, а также рабочей комиссии против такой чистки выступили лишь те, кому это было положено по должности. Но и опубликованные заявления высших законодательных органов республик были сравнительно сдержанными, не в пример истерическим выкрикам некоторых националистических организаций⁶¹. Сергей Шахрай, архитектор с трудом выстроенного в июле компромисса, на КС теперь не появлялся. Было выдвинуто даже предложение вообще официально прекратить действие Федеративного договора как «документа, порожденного специфической ситуацией». Однако из опасений, что такая отмена «вызовет негодование и противодействие со стороны республик», решили «не делать каких-то очень резких движений». Договоры были отправлены в «параллельное плавание», а их ключевые положения (но не излишества в виде определения республик как «суверенных государств») введены в переработанном виде в основной корпус Конституции и потому утрачивали свой договорный статус⁶².

Правда, за кулисами КС разыгралась еще одна не вынесенная на публику сцена. Положение о республиках как «суверенных государствах» было вычеркнуто Филатовым. Когда это стало известно «автономам», рассказывает Филатов, «началась свистопляска: они заставили президента собрать специальное совещание, закидали его телеграммами против меня — я-де разваливаю Россию... Я ждал приговора... Ельцин всех молча выслушал, а под конец сказал: “Оставим все, как есть”»⁶³. Здесь-то и выяснилось, что никакой консолидированной и вообще серьезной силы верхушка республиканской бюрократии не представляет. Когда разворачивался конфликт между главными протагонистами, и та, и другая стороны рассчитывали сделать ее своим союзником. Теперь становилось очевидно, что это не более чем небольшая гирька на чаше весов. Когда же весы резко качнулись в одну сторону, гирькой можно было пренебречь⁶⁴. Или точнее: условия задачи изменились. Региональные политические элиты, потянувшиеся к победителю, стали рассматриваться не как механизм продвижения конституционного процесса, а как инструментарий осуществления власти уже на базе новой Конституции. Яснее всего это проявилось в метаморфозах, которые стала претерпевать модель Совета Федерации. Но об этом чуть ниже.

Переделка федеративных (конфедеративных?) конструкций в Конституции укрепила центральную власть. А в самой ее структуре усиливались позиции президента. Институт президентства был вписан уже достаточно четко в июльский проект. Теперь в этом направлении было сделано еще несколько шагов, впрочем, не очень радикальных. После недолгого обсуждения была сохранена передача от парламента президенту права «определять основные направления внутренней и внешней политики», содержавшаяся в июльском проекте. Компромиссное предложение Митюкова (президент и Федеральное собрание делают это совместно⁶⁵) было отвергнуто. В интересах не президента вообще, а вторичного избрания Ельцина был снят возрастной ограничитель — 65 лет для избрания на высший государственный пост. Рабочая комиссия не приняла во внимание даже сомнения Филатова («нас не поймут») и почти единодушно ограничение удалила ⁶⁶. Разобрались с импичментом президента — опять вопреки позиции Филатова, полагавшего, что об отрешении президента от должности в Конституции вообще писать не следует, так как такая запись провоцирует оппозицию на агрессию. Более или менее развернутое и последовательное описание процедуры импичмента преобразовали в более короткий текст⁶⁷. Видимо, под впечатлением скандального обсуждения и провала в Верховном Совете кандидатуры маршала авиации Евгения Шапошникова, представленной президентом на пост секретаря Совета безопасности⁶⁸, этот орган, совещательный по замыслу, но ставший впоследствии довольно влиятельным по факту, был выведен из орбиты парламента. В Конституции появилась запись, что Совет безопасности формирует и возглавляет президент.

Президент так и не был обозначен в Конституции как глава исполнительной власти. Но были внесены существенные коррективы, фиксирующие главенство президента — в противовес парламенту — над правительством. Во-первых, прежняя формула: президент представляет Думе предложение о назначении премьера, Дума же его назначает — была перевернута: президент назначает с согласия Думы. Во-вторых, удалена была норма, в соответствии с которой при возникновении коллизии между президентом и нижней палатой в связи с назначением премьера президент одну и ту же кандидатуру мог предлагать лишь два раза. Право президента троекратно представлять одно и то же лицо на пост премьера под угрозой роспуска парламента превратилось в эффективный инструмент выкручивания рук депутатам⁶⁹. В-третьих, по июльскому проекту президент, желая отправить правительство в отставку, но не имея на то предложения самого правительства, должен был испрашивать согласия Думы, которая и принимала бы о том решение. Теперь он мог решить этот вопрос единолично. В-четвертых, Конституция была пополнена статьей, согласно которой правительство слагает полномочия перед вновь избранным президентом — но не перед Думой нового созыва, как предусматривал июльский проект. Наконец, в случае троекратного отклонения президентских кандидатур на пост премьера, роспуска Думы и назначения новых выборов президент получал право назначить полноценного премьера, а не исполняющего его обязанности, как это было в июльском проекте. Не выжила и появившаяся было в одном из промежуточных вариантов текста норма, согласно которой президент вместо роспуска Думы мог назначить премьером предложенного ею кандидата. На всей этой правке июльского текста, одобренном рабочей комиссией КС почти без споров, конечно, лежала печать октябрьской победы.

Если не считать всего этого бетонирования позиций президента за счет парламента, то коррекция статей, относящихся к Федеральному собранию, была минимальной. В стенограммах данного этапа КС можно найти немало похороненных инициатив. В очередной раз было отвергнуто предложение закрепить за

Думой, а не Советом Федерации право утверждать президентские указы о чрезвычайном и военном положении и об использовании российских войск за границей. Не прошли попытки ограничить право президента распускать Думу дважды за один срок его полномочий, снизить планку для прохождения конституционных законов в СФ с 3/4 до 2/3. Отвергнуты были и предложения «автономов» закрепить за ними половину мест в верхней палате — мячик этот, как мы помним, перебрасывался много раз — и передать ей право утверждения премьера.

Острая дискуссия развернулась о том, разрешить ли министрам становиться депутатами ГД, а главам исполнительной власти субъектов Федерации — членами СФ. Правило, запрещающее совмещать членство в парламенте с постами в исполнительной власти, которое еще недавно большинство СНД настойчиво распространяло на все новые категории чиновников, было острым орудием борьбы оппозиции со сторонниками президента. Обосновывали это принципом разделения властей и тем, что у нас не парламентская республика. Запрет для депутатов находиться на государственной службе вводил и июльский проект. Но теперь на дискуссию густую тень отбрасывала разворачивавшаяся выборная кампания, в ходе которой многие министры оказались на видных местах в списках ряда избирательных блоков. Свежа была память и о том, как обескровливали ВС, с одной стороны, его лидеры, выталкивая демократических политиков, а с другой — президент, изымая оттуда нужных ему людей. Кроме того, руководители КС были убеждены, что после выборов у сторонников президента будет большинство, которому предстоит взять на себя ответственность и в ГД, и в правительстве⁷⁰. В итоге было выработано компромиссное решение: запрет на совмещение остался (правда, только для депутатов Думы) в основном корпусе Конституции. В переходных же положениях это дозволялось на ближайшие два года — с той оговоркой, что на депутатов — членов правительства не распространяется депутатская неприкосновенность в связи с их служебной деятельностью.

Некоторые изменения были внесены в главы о судебной власти (КС так и не смогло ни найти более подходящее место для статьи о прокуратуре, ни определить круг ее полномочий), о местном самоуправлении (одна из главных структур гражданского общества была обозначена лишь пунктирно) и о правах и свободах человека и гражданина. Принципиальное значение имело то, что вторая глава (о правах) была поднята на уровень первой (основы конституционного строя): она стала неприкосновенной для поправок, вносимых Федеральным собранием, и может быть изменена лишь Конституционным собранием. Поскольку предложения об изменении этих глав были остановлены на дальних подступах (закона о Конституционном собрании нет до сих пор), позднейшие поползновения урезать гражданские права во имя интересов государства, нации, безопасности и т. п. конституционного оформления не получили. Нередкие же нарушения прав и свобод государственные органы и чиновники всех рангов творят в обход Конституции.

Наконец, существенно изменили по сравнению с июльским вариантом последний раздел — заключительные и переходные положения. Основные политические решения были уже приняты, оставалось их конституционно оформить. Конкурирующие государственные структуры — СНД и ВС — были с арены уже удалены. Запись, смягчающая удар судьбы для депутатов и региональных, и местных элит⁷¹, была теперь излишней. Депутаты российского парламента свое положение утрачивали, статус региональных и местных людей у власти оставался подвешенным. Единственным, за кем все права и полномочия сохранялись (и даже расширялись, поскольку их определяла новая Конституция), оставался президент. Позабыто было намерение Ельцина, объявленное участникам КС, когда они возобновили работу в сентяб-ре⁷², идти на перевыборы 12 июня 1994 г., в очередную годовщину знаковой Декларации о суверенитете.

Не было уже необходимости определять, как будет выглядеть прежний парламент до того, как начнут работу палаты, избранные на основе новой Конституции⁷³. Из центральных властей, кроме президента, оставалось правительство, которое получило свой презент. Было удалено положение, в соответствии с которым оно сохранялось «до формирования правительства в порядке, предусмотренном настоящей Конституцией». Из этого вытекало, что действующее правительство (а также любым образом переформировываемое президентом на основе новой Конституции) и после всех свершившихся пертурбаций вовсе не должно представать перед вновь избранной Думой и продолжит функционировать как санкционированное уже новым Основным законом (что действительно избавило Ельцина от неприятностей, когда стали известны итоги выборов).

Сохраняли свои полномочия и суды. Жгучее желание задвинуть Конституционный суд, оказавшийся нелояльным в дни осенних событий, нашло свое выражение в одном из промежуточных вариантов конституционного текста: возобновить свою деятельность ему разрешалось «после доформирования» (состав этого суда немного увеличили). Но, в конечном итоге, было, по-видимому, решено, что удаление на неопределенный срок ведущего конституционного органа выходит за рамки политических приличий. Функции и роль Конституционного суда были расширены по сравнению с июльским проектом (он получил право проверять конституционность законов по жалобам граждан и запросам судов, а также толковать Конституцию) и существенно урезаны по отношению к действовавшей до того Конституции. Он потерял право давать по собственной инициативе заключения о соответствии Конституции действий и решений президента и иных высших должностных лиц, а депутаты (если только они не собьются числом не менее одной пятой в каждой палате) и общероссийские общественные организации лишились права подавать ходатайства о проверке конституционности издаваемых законов ⁷⁴. Все значение понесенных утрат обнаружилось позднее, когда началась ползучая ревизия Конституции посредством издания законов, нарушающих ее дух, да и букву. На неопределенный срок было отложено введение суда присяжных. Ввести запрет на военные и специальные суды демократам не удалось.

На случай неожиданностей, которые могли принести новые выборы, а также учитывая динамику политических процессов, срок жизни обеих палат нового парламента сократили до двух лет. По-видимому, это не было решением президента. Настаивавшие на нем демократы исходили из того, что уж через два-то года жизнь придет в норму и тогда можно будет избрать более ответственный и профессиональный парламент на конституционный срок...

Как видно, КС осенью довольно основательно перелопатило летний проект Конституции. Но это был еще не конец. 29 октября рабочая комиссия провела последнее обсуждение. После этого текст прошел еще несколько итераций. Он дорабатывался в аппарате президентской администрации с учетом ответов Комиссии конституционного арбитража на вопросы, поставленные президентом. Некоторые вопросы и ответы носили не столько юридический, сколько политический характер. Так, с подачи этой комиссии, в которую вошли 14 судей высших судов и вицепрезидент РАН, было восстановлено многострадальное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, которое не раз вычеркивалось из проекта⁷⁵. Среди других нововведений надо отметить и упомянутое выше придание главе о правах и свободах особо защищенного статуса⁷⁶. Поступали и иные предложения президента, контролировавшего завершение процесса, которые тут же вносились в текст. Часть из них была навеяна его встречами с региональными политиками. Работа продолжалась до 7 ноября, а на следующий день Филатов, которому принадлежала ключевая роль в конституционных бдениях⁷⁷, направил окончательный вариант на подпись президенту. Согласно опубликованной документации, Ельцин подписал его в печать 8 ноября в 15:15, но перед этим собственноручно внес в текст поправки, в основном редакционные, но некоторые — весьма значимые⁷⁸.

Главные из внесенных президентом изменений относились к Совету Федерации. В конституционных проектах 1993 г. верхняя палата проделала ряд поразительных превращений. В проекте Алексеева — Шахрая, как отмечалось, на нее были возложены все кадровые назначения, подлежащие согласованию с парламентом, но формироваться она должна была посредством выборов, хотя вопрос о том, как они должны проводиться, оставался открытым. КС ввело компетенцию верхней палаты в более или менее стандартные по правилам мирового конституционализма рамки, хотя и оставило за нею некоторые излишества. В августе в Петрозаводске, когда еще было неясно, как станет вводиться новая Конституция, Ельцин, ориентировавшийся на соглашение с региональной бюрократией в противовес Съезду, обнародовал план формирования невыборной верхней палаты из высших чиновников регионов.

Какое-то время этот подход доминировал, но предполагалось, что такая конструкция вводится лишь на сравнительно короткое время, что и было зафиксировано в июльском проекте, несмотря на возражения многих участников КС. Эта же установка сохранялась в сентябре: по указу № 1400 выборы были назначены только в Думу. Но к 11 октября, когда появился еще один указ, назначавший выборы СФ одновременно с Думой, план был переигран. Однако продиктованное обстоятельствами «торжество» демократического парламентаризма продолжалось недолго. Да, формирование СФ на переходный период пришлось отдать избирателям ⁷⁹. Но зато на перспективу его решено было сделать палатой высших чиновников, поведение которых представлялось более предсказуемым, чем непосредственно избранных населением депутатов. Еще в варианте, фигурировавшем на КС 30 октября, в СФ надлежало избирать депутатов, а Федеральное собрание в целом объявлялось постоянно действующим органом. В тексте, который лег на стол президента 8 ноября, уже содержались терминологические различения: депутаты ГД и члены СФ, формирование СФ и выборы депутатов ГД. Только про депутатов ГД было сказано, что они «работают на профессиональной постоянной основе». Президент своей рукой вписал два уточнения. Вслед за словами: «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации» он дописал: «по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». А в переходные положения внес формулу, изначально разводившую функционирование обеих палат: «Депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе». Так были поставлены точки над i, конституционно заблокировавшие превращение СФ в нормальную палату парламента⁸⁰.

Не отказал себе Ельцин еще в нескольких поправках, которые упрочивали власть президента: к его полномочиям добавил право председательствовать на заседаниях правительства, снял уточнение, что президентские указы и распоряжения издаются во исполнение полномочий, возлагаемых на президента Конституцией, и расширил права по части военной доктрины — утверждает президент не основные ее положения, а доктрину как таковую.

Как видно, заключительная коррекция Конституции осуществлялась, когда КС уже завершило свою работу и не могло влиять на окончательные решения. Эти поправки теперь могли быть оспорены только на самом референдуме и не по отдельности, а в пакете со всем остальным текстом. Конечно, соответствие этих заключительных поправок президента демократическим принципам конституционного устройства вызывает обоснованные сомнения. Такие претензии не раз высказывал и автор этих строк. Но нельзя отвлекаться от того, что КС имело совещательный статус, было созвано, чтобы представить свои рекомендации по проекту, с которыми президент волен был соглашаться или не соглашаться и по-своему корректировать. Оно не было ни парламентом, ни Учредительным собранием. Придя на КС, его участники приняли предложенные им правила игры. Можно было по-разному оценивать эти правила. Но справедливости ради надо констатировать: переделывая текст, который в окончательном виде подавляющее большинство участников КС увидит лишь вынесенным на референдум, президент, очень во многом пошедший навстречу критикам исходного проекта, не вышел за рамки объявленных им условий игры на конституционном поле. Правомерность введения правил, порывавших с нормами действовавшей Конституции, — отдельный и значительно более общий вопрос. Споры о том ведутся и поныне. Как бы то ни было, последние штрихи на проекте Конституции были поставлены, теперь его можно было публиковать и ждать исхода назначенного референдума.

ВЗГЛЯД ИЗ 1993 года. КАК ЭТО ВИДЕЛОСЬ ТОГДА

Я воспроизвожу здесь три документа прошедшего времени — мое выступление на заседании рабочей комиссии КС, когда Совещание возобновило свою работу, и две статьи, опубликованные незадолго до референдума.

«Июльский проект нуждается в пересмотре»⁸¹

<.. .> В выступлении Сергея Сергеевича есть два разных аспекта⁸². С одним из них мне трудно согласиться, с другим полностью солидаризируюсь. Я, как и выступавшие, не думаю, что проект Конституции претерпел существенное ухудшение с точки зрения прав человека и структурного построения. Мне кажется, что по сравнению с исходным вариантом, который был предложен Конституционному совещанию, соответствующий раздел о правах человека не ухудшен, а в определенной степени детализован. И то обстоятельство, что особое внимание в проекте уделено основным положениям конституционного строя, на мой взгляд, не ухудшает его, а улучшает. Но в выступлении Сергея Сергеевича была и другая сторона, для меня наиболее важная, и эту сторону я хотел бы всячески поддержать.

Уважаемые коллеги! Давайте зададим себе вопрос о степени готовности проекта. На мой взгляд, эта степень не такова,

к какой мы стремимся и какую бы хотели получить. И дело не в том, что недостаточно поработали, потрудились, затратили мало времени, слабо поискали формулировки. Речь идет о том, что определенные общественные конфликты, общественные размежевания помешали нам достичь соглашения по ряду ключевых вопросов. Некоторые из этих вопросов здесь назывались, я позволю себе перечислить те, которые, с моей точки зрения, нуждаются в серьезной доработке.

Прежде всего это уже упоминавшийся здесь вопрос о равноправии субъектов Федерации, о той новой Федерации, которую мы строим. Согласен с тем, что неоправданная уступка введения текста Федеративного договора в непосредственную ткань Конституции отражала вчерашний день, и не думаю, что она будет поддержана общественным мнением, большинством нашего общества на тех выборах и, возможно, на референдуме, которые произойдут. Мне кажется, что 14 процентов населения, которые живут в субъектах Федерации, называемых республиками, имеют достаточные возможности, чтобы реализовать свои права, не нарушая прав 86 процентов населения, которое живет в других субъектах Федерации. Вопрос этот достаточно сложный, он нуждается в общественной легитимации и в нынешней Конституции сформулирован достаточно лукаво. <...>

Далее. О соотношении палат. Рискую показаться чрезмерно назойливым, ибо на предыдущих заседаниях нашей комиссии я поднимал этот вопрос три или четыре раза вместе с некоторыми другими уважаемыми коллегами, но вопрос тогда не был решен. Именно это заставило меня и некоторых других участников Конституционного совещания 12 июля подписать проект Конституции с известной оговоркой. Оговорка относится к чрезмерному, на мой взгляд, перемещению ряда важных функций в Совет Федерации. Речь идет, в частности, о чрезвычайном положении. Вопрос этот актуален, и без Думы, без народного представительства решать его, на мой взгляд, невозможно.

О местном самоуправлении. Вы помните, какие дебаты здесь возникали, как сталкивались различные точки зрения. Мы ушли тогда от решения этого вопроса, решив, что там, где мы не можем найти общей позиции, сформулируем нарочито неясно. Мне кажется, что общий подход должен быть зафиксирован следующим образом. Мы безусловно федеративное государство, основанное на общих принципах, и в этих общих принципах должны быть заложены основы подлинно демократического местного самоуправления. Это обязательства, которые берут на себя в том числе и субъекты Федерации.

Наша группа, группа общественных организаций ставила целый ряд вопросов, связанных как с гарантиями прав человека, так и с общественным контролем, участием общественных организаций в контроле над государственными учреждениями. Я не настаиваю на структуре, принятой в свое время Конституционной комиссией Съезда народных депутатов, которая выделила особый раздел «Гражданское общество», хотя в существовании такого раздела были определенные резоны. Я не хочу на этом настаивать, но в Конституцию должны быть введены какие-то элементы, которые гарантируют права человека. Не просто их записывают, а гарантируют прежде всего судебную защиту прав человека и предусматривают ряд общественных механизмов контроля над государственными институтами. Без этого Конституция будет недостаточно последовательной и демократической.

И последний из моментов, который я хотел бы упомянуть, — это вопрос о чрезвычайном положении. Опять же под давлением представителей Государственного правового управления было решено, что вопрос о чрезвычайном положении найдет отражение в конституционном законе, а в Конституции это положение записано только в самом общем виде. Мне кажется, что проблемы чрезвычайного положения и в особенности прав человека в условиях чрезвычайного положения (последние события показали, насколько это важно) должны найти отражение в Конституции. Не надо бояться, что Конституция станет на одну-две странички длиннее. <.. .>

Перечисленные мною некоторые вопросы достаточно серьезны. И при всем оптимизме и всей готовности участников работать по 12—14 часов над проектом я не верю в то, что за те сжатые сроки, которые у нас есть, мы можем подготовить вполне доброкачественный проект Конституции. Поэтому я поддерживаю идею, высказанную и Сергеем Сергеевичем, и господином Нахапетовым⁸³ о формулировании некоторых основных принципов. Эти принципы начисто перекрывают возврат к нашему прошлому и закрепляют изменившееся соотношение сил в результате трагических событий, но не предрешают, а передают на суд будущего Федерального собрания (Совета Федерации и Государственной думы), избранного все-таки по более демократическим правилам, окончательное решение тех вопросов, которые нельзя решать здесь людям уважаемым, но не имеющим на то соответствующих делегированных прав.

Среди бесчисленного множества демократий есть плебисцитарная, которая нередко ведет к установлению авторитарных режимов, и есть представительная демократия, которая обладает очень серьезными дефектами, но, по крылатому выражению Черчилля, является наилучшей из всех наихудших форм государственного управления. На мой взгляд, такой сложный вопрос, как утверждение Конституции, не может быть решен в этом кругу или в каком-то другом кабинете и просто вынесен на решение народа — «да» или «нет».

И последнее. Я убежден в том, что срок полномочий Государственной думы надо сократить. Механически было перенесено положение о четырех годах полномочий из проекта нашей Конституции, который ориентирован был на более продолжительный срок и более спокойную обстановку, в эти чрезвычайные условия. Я думаю, что не надо этот срок устанавливать президентским декретом (их было и так уже много), но избирательные демократические объединения должны взять на себя обязательства, что они поставят в Думе вопрос о сокращении полномочий и о сроках президентства. Знаете, я всегда был против досрочных выборов президента и считал, что этого делать не надо. Однако над данным вопросом надо очень и очень подумать, потому что президент, к сожалению, дал определенное обязательство. Надо думать об авторитете президента в условиях, когда, допустим, даже не он сам, а мы за него принимаем решение о продлении полномочий. Спасибо.

«Без Конституции жить опасно»⁸⁴

Сегодня жить без новой Конституции просто опасно. Это будет означать, что исполнительная власть, которая не раз демонстрировала «неполное служебное соответствие» даже в собственной сфере, будет еще и законодательствовать неопределенно долгое время. Конституционное пространство стало бы формироваться временными и чрезвычайными указами президента. И это — в ответственный и взрывоопасный период, когда новорожденные законодательные структуры примутся заново спорить о принципах государственного устройства. Затягивать теперь конституционный процесс — значит жить без всякой Конституции.

Но насколько приемлем текст, который будет предложен избирателям на референдуме? Он скроен из двух проектов, прошедших долгий путь согласований. Сказать, что этот текст — лучшее, чего заслуживает наше общество, значило бы покривить душой. И все же, на мой взгляд, он стал лучше не только проекта Конституционной комиссии, испорченного желанием получить утверждение большинства Съезда, но и торопливого, скособоченного проекта, опубликованного от имени президента в конце апреля. Он лучше и синтеза обоих проектов, выработанного Конституционным совещанием в июле.

Качество выносимого на референдум документа можно оценить по трем главным параметрам.

Первый — права человека. Этот раздел, в общем, соответствует международным стандартам, хотя, возможно, и несколько пострадал от чрезмерного стремления разработчиков к краткости, от утраты важного раздела о гражданском обществе.

Второй — соблюдение баланса между федеральными органами власти. Хотя некоторый перекос в пользу исполнительной власти сохранился, это не может идти ни в какое сравнение с ее гипертрофией в проекте Собчака — Алексеева. В то же время преодолена конструкция Конституционной комиссии, чреватая затяжной войной ветвей власти и конституционными тупиками. По новому проекту парламент может отправить в отставку правительство, но и президент при определенных, четко оговоренных условиях и ограничениях может распустить парламент и назначить досрочные выборы. Разведены функции обеих палат парламента. Правда, некоторые из них, вопреки единодушной позиции Общественной палаты Конституционного совещания, неправомерно отнесены к ведению Совета Федерации, а не Государственной думы — органа наиболее представительного. Например, утверждение указов президента о чрезвычайном и военном положении и использовании войск за границей.

Вообще, переходя со ступеньки ступеньку и подвергаясь все новым согласованиям, проект в этой части отмечен не только приобретениями, но и потерями. Хорошо, что в переходных положениях срок жизни Федерального собрания, избираемого 12 декабря, определен в два года. На этом настаивали демократические организации: темп политических изменений в стране слишком быстр для парламента-долгожителя. Плохо, что декабрьские выборы в Совет Федерации будут первыми и последними всеобщими: главы субъектов Федерации настояли на том, чтобы впредь он формировался их верхушечными властными органами. Скверно, что намечены общие перевыборы Конституционного суда: тем самым нарушен важнейший принцип судебной реформы — несменяемость судей.

Самое значительное продвижение от июля к ноябрю было на третьем направлении — в области федеративного устройства. Окончилась опасная игра в поддавки, которую весной и летом наперебой вели с региональными элитами обе ветви власти. В Конституции отражено содержание Федеративного договора, но из нее исключен сам договор. Тем сам подчеркнуто, что Россия — конституционная, а не договорная Федерация. Бывшие автономии не определяются более как суверенные государства: не может быть в одном государстве двух верховенств — суверенитетов. Последовательнее, хотя и не до конца, проведен принцип равноправия субъектов Федерации.

Конечно, конституционный проект — равнодействующая разных интересов и разных влияний. Это компромисс. Но компромиссны все конституции мира, отразившие политическую борьбу, а не продиктованные волей победителя. Думаю, Конституция легко могла стать хуже, но едва ли могла бы оказаться более взвешенной и демократичной.

Однако насколько демократичен порядок подготовки и принятия новой Конституции?

Я не поклонник плебисцитарной демократии, из которой не раз в истории вырастала диктатура. Ответы «да» или «нет» на референдуме по всему тексту сложного юридического документа в бюллетенях большинства избирателей едва ли станут итогом глубокого осмысления каждой из спорных статей проекта. Впрочем, этого не было и во Франции, когда она посредством конституционного плебисцита 1958 года переходила от Четвертой к Пятой республике.

Быть может, самой уязвимой частью процедуры является то, что проект, выносимый на референдум, разработан не избранным представительным, а назначенным совещательным органом — Конституционным совещанием, и окончательные решения по спорным вопросам приняты президентом на основе рекомендаций, отобранных им же экспертов. При нормальных условиях принятию Конституции должно было бы предшествовать обсуждение проекта либо в специально для того избранном Учредительном собрании, либо в новом парламенте, который обрел бы учредительные функции.

Но, во-первых, нормальных условий у нас нет и не будет долго. А, во-вторых, отвергая апологетику, не следует поддаваться псевдодемократической демагогии. Проект все же прошел известную отработку в представительных учреждениях. Он вобрал в себя немало из проектов Конституционной комиссии Съезда лучших его времен. Неверно, что массе сбитых с толку избирателей предлагают проголосовать за бог весть откуда взявшийся, не известный им документ. Спорные проблемы широко обсуждаются уже несколько лет. Июльский вариант, выработанный Конституционным совещанием, публиковался миллионными тиражами. Все, кого это интересовало, кто следил за ходом обсуждения, легко могут сопоставить его с ноябрьским и принять решение вполне осознанно.

Я не уверен, что если бы доработкой и принятием Конституции занялся любой представительный орган, который может быть избран в ближайшие месяцы, мы получили бы текст, в большей степени отвечающий интересам общества и более легитимный в глазах его большинства. Скажем, даже подправив распределение полномочий в треугольнике «президент — парламент — правительство», мы, весьма вероятно, вынуждены были бы сделать ряд уступок сепаратизму в федеративном устройстве. Или, по меньшей мере, были бы вновь втянуты в бесконечные споры о делимости или неделимости суверенитетов, о соотношении прав народов и прав человека. Да и по многим другим вопросам, по которым все равно нет решений, устраивающих всех.

Мы до сих пор не смогли принять новую Конституцию не потому, что не хватало времени. И не потому, что разработчики были нерадивы или неизобретательны. Причина в том, что это невозможно было сделать в прежней политической ситуации. Сегодня ситуация это позволяет, и надо воспользоваться этой возможностью: ведь все демократические преобразования пока еще обратимы. Конечно, чтобы создать стабильное и демократическое общество и правовое государство, недостаточно принять Конституцию. Но это — необходимая, а сегодня и безотлагательная предпосылка.

«Новый основной закон: за и против».

Аргументы эксперта⁸⁵

Чем ближе день выборов, тем острее споры о проекте новой Конституции, тем яснее, что решение на референдуме — стать или не стать проекту нашим Основным Законом — имеет не меньшее значение, чем исход выборов и состав будущего Федерального Собрания.

Нынешний проект, говорят одни, «имеет целью легализовать силовой захват власти, узаконить государственный переворот». «Нет, — возражают другие, — в проекте впервые в нашей конституционной практике на уровне современных международных стандартов зафиксированы права человека, найден достаточно точный баланс интересов различных социальных групп — и новых, и старых, разных народов... разных людей» и обеспечены гарантии стабильного политического развития. Проект можно было бы поддержать, вступают в дискуссию третьи, если бы в него были предварительно внесены необходимые коррективы. Последняя позиция представляется мне вполне разумной, и ее легче всего можно было бы поддержать, если бы эти третьи не подразделялись на четвертых, пятых, десятых и т. д., отстаивающих совершенно различные, нередко взаимоисключающие поправки к проекту, борьба вокруг которых едва ли была бы короткой, а исход ее неясен.

На деле у избирателя сейчас нет возможности — и это положение чаще всего становится предметом вполне обоснованной критики — повлиять на те или иные формулировки текста: он должен либо в целом поддержать довольно несовершенный, на мой взгляд, проект, либо в целом же его отвергнуть. Или — или. Пакетом. И третьего, к сожалению, на данном этапе не дано.

Защитники проекта говорят о его достоинствах, критики — о дефектах. Мне же хотелось бы объективно разобраться и в том, и в другом, отлично сознавая, что мы все поставлены перед выбором не между плохим и хорошим решением, а между плохим и очень плохим. И задача сводится к тому, чтобы определить, что хуже: утвердить несовершенный, повторяю, и чреватый весьма вероятными серьезными политическими обострениями проект или отклонить его и немедленно втянуться в новый виток конституционного кризиса. И те, кто тешат себя иллюзией, что если проект будет отвергнут на референдуме, Федеральное Собрание займется спокойной конструктивной работой над Конституцией и в отмеренный ему срок выдаст «на гора» продукт широкого общественного согласия, а не втянется в острый конфликт, раскалывающий общество, страдают в лучшем случае грехом, противопоказанным политику, — наивностью. Но, может быть, проект настолько плох и опасен, что негативными последствиями непринятия Конституции на референдуме следует пренебречь? Если дела обстоят так, то идти на это надо с открытыми глазами.

1. Проект вырастал трудно. В его основании — в большей или меньшей степени три исходных проекта.

Три с половиной года в структурах старой и чуть подновленной власти обкатывался проект новой Конституции. В него удалось внести немало позитивного. Но в итоге приспособления проекта к уровню, на котором он, как надеялись разработчики, не имея, впрочем, достаточных гарантий, мог бы получить поддержку 2/3 депутатов, получился текст, перегруженный компромиссами, значительно более слабый, чем первый проект, который рабочая группа Конституционной комиссии «выдала» на подъеме демократического движения, через три с половиной месяца после начала своей работы, в октябре 1990 г. Достаточно сказать, что проект в том виде, в каком его предполагалось вынести на ближайший Съезд, не предусматривал выхода из конституционного тупика, аналогичного тому, в который мы зашли к осени 1993 г.

Другой проект, подготовленный группой известных юристов, был представлен от имени президента после победного, как тогда казалось, апрельского референдума 1993 г. Он нес на себе явственный отпечаток политической позиции одной из сторон предельно обострившегося конфликта: предоставлял президенту почти неограниченные возможности роспуска парламента; отставку правительства ставил в зависимость исключительно от решения верхней палаты, которая к тому же должна была формироваться субъектами Федерации на заведомо неравноправной основе, в ущерб русским краям и областям; лишал парламент права любой законодательной инициативы по бюджетными и иным финансовым вопросам; отнимал у Конституционного суда его важнейшие функции и передавал их некоей причудливо выстроенной комбинации из руководителей трех высших судов.

В итоге работы Конституционного совещания в июне — июле 1993 г. появился третий проект, вобравший в себя как достоинства, так отдельные недостатки обоих предыдущих. Из него были удалены некоторые избыточные прерогативы президента, усилена роль Государственной Думы, более полно и точно описаны права человека. Однако в этом проекте, по существу, содержался серьезный сдвиг от конституционной федерации к договорной конфедерации: сказались результаты соревнования президента и парламента за благорасположение региональных номенклатурных элит, в особенности в бывших автономиях, которые не замедлили извлечь максимум выгод для себя из обострившейся конфронтации в центре.

На референдум вынесен четвертый проект, который, по моей оценке участника работы над Конституцией с первых ее дней, удалось освободить от ряда серьезных дефектов трех предыдущих. Этот исторический экскурс — к сведению неофитов, которые, прочитав последний вариант проекта и усмотрев в нем действительные и мнимые недостатки, ведать не хотят, как трудно шла выработка компромисса. И как зависела его формула от резких поворотов в нашем политическом развитии. И все же: может быть, игра во имя более совершенной Конституции стоит свеч — опасностей нового витка законотворчества? Обратимся к содержанию проекта.

На мой взгляд, дурную службу выполняют те сторонники скорейшего принятия Конституции на референдуме, которые склонны затушевывать очень серьезные дефекты проекта.

Наиболее очевидный из них — заметный дисбаланс силы, влияния на государственную жизнь исполнительной и законодательной власти, президента и парламента. Это, собственно, признал и сам Б. Ельцин. «У каждого времени, — объяснял он, — свой баланс власти в демократической системе. Сегодня в России этот баланс складывается в пользу президента».

2. Всем, кто привык к формуле советских конституций, в общем виде характеризовавших Верховный Совет, бросается в глаза утрата его обозначения как органа, осуществляющего наряду с законодательными (это, естественно, осталось) также и распорядительные (это дань догме о всевластии Советов) и контрольные функции (это исчезло). Отмечу, что такое обозначение присутствует в конституции Испании — парламентского государства, но отсутствует в конституциях Франции и США, где правительство подчинено президенту. В представленном проекте парламент может осуществлять контроль над деятельностью исполнительной власти в двух формах: посредством парламентских слушаний, на которые могут быть вызваны министры, и посредством формируемой им Счетной палаты, которая контролирует исполнение бюджета.

Это, на мой взгляд, немаловажно (роль и порядок деятельности обоих этих институтов предстоит еще определить будущему Федеральному Собранию законодательно), но недостаточно. Я не вижу никакой беды в том, что будущий парламент будет лишен, к примеру, одной из любимых забав прежнего Верховного Совета: скажем, вызывать на ковер министра иностранных дел и предписывать, как должен проголосовать по конкретному вопросу в Совете Безопасности ООН российский представитель. Но отсутствие в Конституции записи об обязанности министров отвечать на депутатские запросы и о праве палат создавать расследовательские комиссии — серьезное ослабление парламента.

Государственная Дума согласно проекту будет иметь двоякую возможность влиять на состав и политику правительства: посредством утверждения кандидатуры его председателя, назначенного президентом, и выражения вотума недоверия. Конечно, это дает меньшую степень воздействия, чем в парламентских республиках, но вполне соответствует избранной модели полупрезидентской республики, весьма близкой к французской. У парламента два важнейших рычага воздействия на деятельность исполнительной власти: только он издает законы и утверждает бюджет; чьи-либо внебюджетные фонды не предусмотрены.

Пожалуй, более всего критических копий сломано по поводу права президента досрочно распускать нижнюю палату. Скажу сразу: возможности президента в этой области, предоставляемые проектом, на мой взгляд, избыточны. Но и от оппонентов, изображающих Думу чуть ли не заложником президентской воли и каприза, хотелось бы ожидать элементарной честности. Существуют два варианта баланса властей. Первый — президент не может распустить парламент, парламент не может отправить в отставку правительство. Именно этот вариант избрала Конституционная комиссия, подстраиваясь под интерес большинства прежнего депутатского корпуса. Именно эта конструкция действовавшего государственного устройства завела нас уже в конце 1992 г. в конституционный тупик, из которого не нашлось легитимного выхода.

Второй вариант баланса такой выход дает. Дума может потребовать отставки правительства, президент может распустить

Думу и назначить новые выборы. Авторы проекта, правда, предоставили президенту трехмесячный срок для решения, как ему поступить в такой ситуации и потребовали от Думы вторичного вотума недоверия — этого делать не следовало. Но в принципе — это тот вид баланса, который я безуспешно отстаивал в Конституционной комиссии и который отвечает логике полупрезидентской республики. Немаловажно, что у президента существует единственное основание роспуска Думы: разногласия по правительству, а не безбрежно широкий набор, как это было в апрельском проекте Собчака — Шахрая, или ничем не ограниченное право роспуска, как это записано, к слову сказать, во французской конституции.

Оппоненты умалчивают, как правило, и о четырех немаловажных исключениях из права роспуска, которые заложены в проекте: Думу нельзя распустить в течение года после ее избрания (в нашем случае это половина срока), за полгода до истечения полномочий президента, в условиях чрезвычайного или военного положения, при возбуждении импичмента против президента. Я бы еще более затруднил эту чрезвычайную президентскую акцию, введя, допустим, положение, по которому должны быть одновременно или через короткий срок назначены новые выборы президента, если роспуск Думы осуществляется вторично. Возможны и другие ограничения.

3. Хотелось бы, однако, чтобы критики проекта видели не одну, действительно существующую опасность — вползание авторитаризма в нашу политическую жизнь за счет избыточных полномочий президента, но и другую, не менее серьезную — нарушение стабильности, обостренного противостояния всенародно избранного президента и всенародно избранного парламента, которое не имеет институционного решения и из которого «диктатура порядка» может явиться взрывным путем. Я могу понять, хотя и не разделяю, логику сторонников идеальной модели советской власти (которой никогда не было), отстаивающих всевластие Советов, и логику чисто парламентской республики, где правительство формируется на базе большинства депутатского корпуса. Но если мы закладывали и во все серьезные конституционные проекты, и в действующую Конституцию пост президента не как чисто представительский и если, учитывая реалии и сроки складывания в России партийно-политической системы, мы не очень рассчитываем на то, что в парламенте вскорости возникнет устойчивое большинство, мы не имеем права сбрасывать со счетов императив стабильности в деятельности исполнительной власти, обязанной повседневно принимать оперативные решения, и приписывать действительно существующий в проекте перекос в ее пользу исключительно злодейскому властолюбию. Серьезными дефектами страдает проект и в том, что касается внутреннего построения парламента и его правомочий. Меня решительным образом не устраивает то, что уже после завершения работы комиссии Филатова, органа Конституционного совещания, в проект под давлением местных вождей было внесено изменение порядка формирования верхней палаты. Избирать Совет Федерации 12 декабря, если в Конституцию не будут внесены необходимые изменения, мы будем в первый и последний раз. Впредь он будет формироваться региональными властями.

Точно так же неудовлетворительно, на мой взгляд, закрепление за Советом Федерации, а не за Думой ряда важнейших политических функций: введение чрезвычайного и военного положения, использование российских войск за границей. Мои оппоненты в комиссии Филатова возражали: Дума слишком велика и неповоротлива, чтобы оперативно утвердить соответствующие указы президента. Но задача как раз и заключается в том, чтобы затруднить, а не облегчить вползание в нашу жизнь чрезвычайщины. К сожалению, единогласно принятое по этому вопросу решение Общественной палаты Конституционного совещания было проигнорировано.

Я вообще опасаюсь, что Совет Федерации, как он будет формироваться и какими возможностями располагать, рискует играть в нашей политической структуре тормозящую роль, сходную с той, какую выполняла в Великобритании палата лордов в прошлом и в начале нынешнего века — до того, как ей было отведено приличествующее место.

4. Ряд принципиальных вопросов государственной жизни либо вовсе выведен из ведения парламента (назначение референдума), либо его воздействие на них неправомерно ограничено. Он может, правда, утвердить или без риска для себя отвергнуть правительственный законопроект по бюджету, но лишен права законодательной инициативы по бюджетным, налоговым, кредитным делам, если правительство не представило заключение по соответствующему проекту. В принципе это правильно, так как исполнять бюджет надлежит правительству. Но беда в том, что обязанность правительства представлять такое заключение и тем более сроки для этого не оговорены. Тем самым открываются возможности саботировать самостоятельную деятельность парламента в этой области, если своевременно не будет принят закон, уточняющий обязательства правительства.

И уж никак не мотивировано логикой избранной конституционной модели также введенное под занавес разработки проекта разрешение министрам совмещать свою деятельность с сохранением депутатских мандатов. Трудно объяснить это иначе, как желанием тех, кто принимал окончательные решения по проекту, подыграть тем политическим силам, которые возглавляются министрами и рассчитывают при этом на сохранение министерских постов. Что из этого может получиться, нам было продемонстрировано скандальным письмом г-на Шумейко, предложившего исключить критиков проекта Конституции из избирательного процесса, письмом, которое осудили все избирательные объединения, но которое лишь доводило до абсурда чуть ранее высказанные замечания президента. Серьезные нарекания вызывает порядок изменения Конституции: весьма осложненный для одних разделов и практически запретительный для других. Вообще говоря, Конституцию и должно быть трудно менять: этому-то уж научили нас бесшабашная законотворческая деятельность ушедшего Съезда и планы конституционного переворота, подготовленные в комиссии г-на Исакова.

Я не вижу никакой беды в том, что наглухо перекрыты конституционные пути введению в России монархии, общеобязательной идеологии, однопартийной системы и т. д. Однако крайне затруднены другие изменения — по вопросам, которые решены неудовлетворительно, равно как и по самому порядку изменения Конституции: даже для поправок в тех разделах, которые не являются практически неприкасаемыми, требуется, в частности, согласие 2/3 субъектов Федерации, а для утверждения конституционных законов — поддержка 3/4 членов Совета Федерации. <.. .>

Разработчики Конституции справедливо указывают, что раздел о правах человека, также «неприкасаемый», соответствует современным международным стандартам, что большинство его статей имеет прямое действие. Но нельзя отбросить доводы критиков, утверждающих, во-первых, что невероятно трудно снять некоторые ограничения, заложенные в этом разделе, во-вторых, что некоторые важные положения проекта Конституции были утрачены из-за чрезмерного стремления сократить текст, и, в-третьих, что подлинные гарантии прав заключаются в устройстве государственной власти. Почти весь набор таких прав уже введен в действующую Конституцию, а как они реализуются — хорошо известно всем.

5. Итак, проект, за или против которого нам предстоит проголосовать на референдуме, далеко не совершенен, и здесь можно было бы поставить точку, если бы моя задача состояла только в том, чтобы объективно разобраться в дефектах проекта, отделить его действительные недостатки от мнимых. Но избирателю необходимо отдавать себе отчет не только в том, что решено неудовлетворительно, но и в достоинствах проекта, в том, что мы рискуем потерять, если проект будет отвергнут 12 декабря.

Несомненным достижением проекта надо признать раздел о правах и свободах человека и гражданина. Возражение, что записанные права ничего не стоят без их обеспечения системой органов власти, следует признать веским, но чрезмерно категоричным.

Во-первых, социальные права введены в разумные рамки, отвечающие условиям конкурентной рыночной системы, основой которой являются частная собственность и личная инициатива. Они по объему и содержанию не меньше, но и не больше, чем в конституциях большинства демократических стран. Именно в этой части шел очень сильный накат на все демократические проекты Конституции сторонников патронажно-клиентельной системы с государством — распределителем благ в центре. Не обязанность государства трудоустраивать граждан, а право каждого распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, запрет принудительного труда. Не декларативные утверждения «сталинской» и «брежневской» конституций о разного рода раздачах, которыми на деле распоряжался чиновник, а адресная социальная поддержка тех, кто не может помочь себе сам, и разнообразные возможности для всех остальных. И т. д.

Во-вторых, в проекте реализовано наконец десятилетиями искоренявшееся право частной собственности для всех (принудительное отчуждение в пользу государства — только при условии предварительного и равноценного возмещения) и право частной собственности на землю для российских граждан. Если Конституция не будет одобрена на референдуме, мы вернемся к тупику, из которого не смогли вывести миллионы подписей наших сограждан за проведение референдума по вопросу о земле.

В-третьих, проект предусматривает введение нового для нас, но оказавшегося весьма эффективным в ряде стран института — парламентского уполномоченного по правам человека. Напомню, что этому упорно противился бывший Верховный Совет.

6. Заметное продвижение по сравнению с предыдущими проектами было достигнуто и по ряду характеристик парламента.

Как во всех парламентских демократиях, разведены функции его палат. Это более не два сиамских близнеца, неразрывно сплетенных общими заседаниями, совместными комитетами, единым аппаратом и спикером «всея Руси». Хотя значимость Госдумы и Совета Федерации подчеркнута выделением особо важных вопросов государственной жизни, решения по которым принимаются обеими палатами (бюджет, другие финансовые вопросы, международные договоры, война и мир), они обе специализированы, у каждой из них — свои предметы ведения, своя компетенция, своя роль.

Последовательно проведен принцип равенства субъектов Федерации при формировании верхней палаты. Тем самым дезавуирован наконец пресловутый протокол, то ли вошедший, то ли не вошедший в виде приложения к Федеративным договорам и закреплявший положение, при котором регионы, где живет 14% населения России (республики, автономные области и округа), имели бы столько же представителей в этой палате, как и остальные субъекты Федерации с 86% жителей.

Большая часть законодательной деятельности сосредоточена в Думе — органе, при избрании которого голоса избирателей равновесны. Дума может сама, минуя Совет Федерации, издавать законы, если он не выражает к ним интереса, или преодолевать квалифицированным большинством его вето, а вместе с ним — также и вето президента.

В переходных положениях новому парламенту отведено два года жизни: наша ситуация слишком изменчива и быстротекуща для парламента-долгожителя.

После длительных споров в проекте осталась формула, которая то изымалась из рабочего варианта, то возвращалась в него: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Демократически избираемым и опирающимся на муниципальную собственность и местный бюджет органам местного самоуправления предстоит стать важнейшим элементом структуры гражданского общества.

Но самое значительное продвижение от июльского к ноябрьскому проекту Конституционного совещания было достигнуто в сфере федеративного устройства. Там, где Валерий Зорькин видит отступление от федерализма к «бюрократически централизованному государству», на мой взгляд, происходит освобождение федеративного государства от конфедеративной начинки, которая в изобилии была введена в проект весной и летом, когда местные элиты жестко торговались с конфликтующими ветвями власти, а президент и Верховный Совет, стремившиеся заручиться их поддержкой, старались переиграть друг друга на пути уступок.

Из Конституции исключены Федеративный договор как равнозначная часть ее текста и почти все ссылки на него, хотя все основные положения трех договоров, подписанных в 1992 г., инкорпорированы в ее содержание. Это имеет принципиальное значение: Россия — не договорная и даже не договорно-конституционная, а конституционная федерация. То, что именуется Федеративным договором, — не договор об учреждении государства, из которого участники вправе выйти, а соглашение о разграничении полномочий между местными и центральными органами власти, соглашение, предоставляющее регионам самые широкие возможности решать свои внутренние дела.

Никакого ущемления этих прав нет и в устранении из проекта определения республик как суверенных государств. Эйфория «суверенизации» уходит: нет и не может быть в одном государстве двух суверенитетов-верховенств. Суверенитетом не обладают ни штаты в США или Индии, ни провинции в Канаде, ни земли в ФРГ, ни даже кантоны в формально конфедеративной Швейцарии. Это положение закреплено в статье, согласно которой законы и иные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить законам Российской Федерации в сфере как ее собственного ведения, так и их совместного ведения.

Наконец, значительно более четко (хотя и не до конца) прописан принцип равенства субъектов Федерации, ибо во всех прежних проектах некоторые субъекты (а именно — республики), как в известной сатире Д. Оруэлла, были «более равны».

Если кто-то рассчитывает, что все это удастся легко сохранить, если проект будет отвергнут на референдуме, и нам не грозит перспектива втянуться в новую конституционную тяжбу с этнократическими и иными местными элитами, то я могу лишь позавидовать оптимизму этих аналитиков.

7. Соединение в одном конституционном проекте достижений, которые были немыслимы еще год-два назад, и очень серьезных дефектов, разработка его не полномочным Учредительным собранием или парламентом, а Конституционным совещанием — органом, хотя и довольно представительным, но имеющим уязвимую легитимацию, принятие окончательных решений по спорным вопросам проекта единолично президентом, совсем уж поразительные переходные положения, по которым принятие новой Конституции не влечет за собой ни объявленных ранее перевыборов президента, ни даже сложения полномочий действующего правительства, утверждение Конституции методом плебисцитарной демократии, наконец скандал, который был вызван сначала объявленным, а затем снятым запретом на обсуждение проекта, — все это ставит каждого из нас перед очень трудным выбором.

Выбор было бы сделать гораздо легче, если бы мы принимали временный конституционный акт на период, срок которого был бы заранее четко оговорен, или, по крайней мере, неприкасаемость IX главы не запирала бы на крепкий замок сам порядок изменения Конституции, внесение в нее тех исправлений, необходимость которых очевидна уже сегодня и которые потребует жизнь завтра. Эти возможности, к сожалению, уже упущены.

Конечно, Конституция нигде, и в особенности у нас, не является единственным регулятором социального развития. Споры вокруг проекта заслоняют не менее важный вопрос: каким станет наш парламент, как в нем будет складываться соотношение сил, кто и с кем будет блокироваться (ибо скорее всего, ни одно избирательное объединение не получит абсолютного большинства)? Не разводят ли эти споры потенциальных союзников и не возникают ли противоестественные ассоциации на почве одобрения или отклонения проекта? Все это тоже следует иметь в виду, идя на референдум.

Надо отдавать себе отчет в том, что при любом исходе референдума мы стоим не в конце и даже не в середине, а в начале неимоверно трудного процесса утверждения конституционноправового строя в России. Если проект будет одобрен, в наше государственное устройство будет заложено несколько мин замедленного действия, связанных главным образом с переизбытком президентской власти и суженными прерогативами парламента. Обезвреживать эти мины, менять Конституцию, разрабатывать и вводить обычные и конституционные федеральные законы, подправляющие перекосы самой Конституции, мы будем долго и мучительно, учитывая ту степень согласия, которая реально достижима сейчас в обществе и парламенте. А взорваться они могут неожиданно и страшно, пока повороты нашего политического развития непредсказуемы, пока, как пелось в популярной некогда песне, «когда страна быть прикажет героем, у нас героем становится любой».

Но тот же дефицит согласия, несомненно, будет сопровождать процесс разработки нового проекта, если этот не получит необходимой поддержки на референдуме. По опыту всей пред-

шествующей работы я хорошо знаю, как трудно будет искать и находить новые формулы компромисса по спорным вопросам, выстраивать баланс, который соберет квалифицированное большинство голосов в обеих палатах Федерального собрания. И как легко соскользнуть к новому перетягиванию каната множеством новых игроков в разные стороны в течение неопределенно продолжительного времени, когда мы будем жить то ли по старой Конституции, то ли по указам президента, то ли по законам, наспех и враздробь принимаемым Федеральным Собранием, пока конституционная улита двинется в новое путешествие...

Постскриптум

Когда приведенная выше статья была опубликована, кто-то сказал мне: «Твоя позиция неясна. Ты призываешь голосовать за Конституцию или против нее?». Хотя вывод автора прочитывался, как мне кажется, однозначно, недоуменный вопрос этот мне импонировал. Я принимал активное участие в избирательно-ре-ферендумной кампании 1993 г. и не скрывал, что моя позиция по отношению к Конституции разошлась с подходом большинства лидеров впервые тогда вышедшего на политическую арену «Яблока». Но статья в «Независимой газете» не была агитационным материалом. Читателю предлагалось в оставшиеся дни еще раз придирчиво взвесить все доводы — pro et contra — и сделать вполне осознанный выбор. Для себя я этот выбор сделал и полагаю, что испытание временем он выдержал. Все сказанное и сегодня мне кажется настолько очевидным, что можно лишь подивиться той уверенности, с которой некоторые мои политические друзья добивались провала Конституции⁸⁶. В той ситуации это была игра ва-банк. Вопросы о том, следовало ли голосовать за такую, во многом дефектную Конституцию или нет, как проходила бы выработка Конституции, в идеале более компромиссной, полнее учитывающей интересы и взгляды разных общественных сил, если вынесенный на голосование проект был бы отвергнут избирателями, да и чем могло бы завершиться возобновление работы с Конституцией — эти вопросы были сняты с обсуждения итогом декабрьского голосования. Продолжает же обсуждаться другой вопрос: какую Конституцию мы получили и, следовательно, как оценить труд российских конституционалистов в 1993 г. Диапазон суждений очень широк. В России действует «сверхпрезидентская» Конституция, — как о чем-то само собой разумеющемся пишут и в либеральной, и в коммунистической печати. Но вот суждение Валерия Зорькина, которого нельзя заподозрить в чрезмерной снисходительности ни к Ельцину, ни к его сентябрьскому указу 1993 г.: «В том же, что касается “гипертрофированной роли президента”, я твердо убежден, что только подчеркнутый акцент Конституции 1993 года на полномочиях президентской власти спас Россию от политической дезинтеграции, от государственного распада... Если бы у России была не Конституция 1993 года, а Конституция парламентской республики типа итальянской, — наша страна давно бы распалась на части.»⁸⁷. По-разному оценивают принятую Конституцию и компетентные зарубежные аналитики.

Приговор американских ученых Питера Реддевея и Дмитрия Глинского категоричен: «это пристрастная Конституция». «Она является главным камнем преткновения на пути к национальному примирению и демократическому развитию. И дело не только в том, что она является суперпрезидентской, хотя президентские полномочия Ельцина и Путина превосходят права американского и французского президентов вместе взятых и приближаются к власти царя Николая II в квазиконституционной системе 1905 г. Еще важнее, что она никогда открыто не обсуждалась и не была одобрена большинством общества»⁸⁸.

Оценки других исследователей более снисходительны. Томас Ремингтон характеризует российскую конституционную систему как «президентско-парламентскую» и указывает на три главных дефекта, в силу которых «закон и правовые институты не способны ограничить произвол государства». Это «экстралегальная власть органов — наследников КГБ; преобладание подзаконных административных правил и предписаний, издаваемых органами исполнительной власти; склонность президента использовать указное право, чтобы обходить конституционные ограничения, налагаемые на исполнительную власть»⁸⁹. Другие американские авторы выделяют «11 нелиберальных черт российской демократии»: «правительственные решения часто скрыты от публики»; «представительные институты, особенно законодательные собрания, значительно меньше влияют на политику правительства и бюджет, чем различные исполнительные и административные органы»; «суды зависимы и не обеспечивают индивидам надежную защиту от произвольных действий властей»; «в правительственных учреждениях широко распространена коррупция» и т. д.⁹⁰

Несложно заметить, однако, что цитируемые авторы подвергают критике не столько текст действующей Конституции, сколько ее реализацию на практике, политико-правовую систему, ответственность за которую несет не только формальная Конституция. Известный политолог Джордж Урбан, говоря о действенности конституционного права вообще и сопоставляя в этом отношении Россию со странами Восточной Европы, не зря ссылается на Аристотеля: «Конституции бесполезны, если они не опираются на обычаи и согласие людей»⁹¹.

Многие комментаторы как в России, так и на Западе увидели в режиме Бориса Ельцина диктатуру. Это преувеличение, — возражает Майкл Макфол. «Парадоксальным образом октябрьские события открыли окно возможностей для того, чтобы предложить и реализовать новые политические институты в России». Демократические институты слабы и хрупки, отягощены серьезными недостатками, настаивает он. С приходом Путина появились зловещие признаки их вырождения. Но в Конституцию 1993 г. были включены такие положения, которые серьезно осложняют ее негативные изменения — за них пришлось бы заплатить высокую цену. Затрудняя процесс изменения Конституции, Ельцин рассчитывал помешать сделать это своим противникам, но тем самым он ограничивал и себе свободу рук⁹².

Последнее обстоятельство имеет особое значение. В 1993 г. могло казаться, что предельно усложненный порядок изменения Конституции — один из ее дефектов. Как выяснилось, это был взгляд, который исходил из оптимистических ожиданий по отношению к дальнейшему развитию конституционного процесса. Конституцию, полагали многие ее критики, нужно и можно освобождать от недостатков, которые уже тогда были очевидны, сделать более сбалансированной, подтвердить ее легитимность новым, демократическим волеизъявлением общества. Вот только препятствует этому затрудненный порядок пересмотра Конституции или внесения в нее поправок...

Десять и более лет спустя выяснилось, что механизм самозащиты, встроенный в Конституцию, — не зло, а благо, что хотя в ее нормах есть немало такого, что следовало бы улучшить, возможности ухудшения тоже безграничны, да и более вероятны. Конституция, какова она есть, не столько сковывала общество, сколько сдерживала — пусть не слишком заметно и надежно — авторитарную инволюцию власти. Так было, во всяком случае, до недавнего времени.

Примечания

¹ Конституционное совещание. Стенограммы, материалы, документы. 29 апреля — 10 ноября 1993 г. — Т. 10. — М., 1995. — Т. 10. — С. 308; Т. 12. — С. 392—393.

² Харичев И. Плюсы и минусы различных механизмов принятия новой Конституции РФ. Документ, распространявшийся на КС. 19.06.1993. — Архив автора.

³ Пути принятия новой Конституции: за и против / Гуманитар. и политол. центр «Стратегия». 19.06.1993. — Архив автора.

⁴ Конституционное совещание... — Т. 10. — С. 213—214.

⁵ Там же. — Т. 15. — С. 78, 80, 83—85, 98, 99. Захаров просто воспроизвел главную мысль из опубликованной перед тем в «Новом времени» статьи Кро-нида Любарского (см.: Кронид: Избр. статьи К. Любарского. — М., 2001. — С. 242—245).

⁶ Исключение положений, придающих России статус конституционно-договорного государства, передача из СФ в Думу «таких взрывоопасных решений, как введение чрезвычайного и военного положения и использование вооруженных сил за границей» и т. д.

⁷ Предложения о порядке осуществления конституционной реформы в Российской Федерации / СНД России. Фракция «Согласие ради прогресса». 01.07.1993. — Архив автора.

⁸ Конституционное совещание... — Т. 17. — С. 413—414.

⁹ Шестая сессия ВС РФ. Бюллетень № 41 совместного заседания Совета Республики и Совета Национальностей. — Ч. 1. — С. 29—30; № 42. — Ч. 1. — С. 20.

¹⁰ В документах КС «каких-либо серьезных новаций, которые требовали бы немедленного учета и реализации, в проекте, над которым работает КК, мы не нашли», — сказал Федосеев и успокоил депутатов тем, что 54% субъектов Федерации заявили: Конституция должна приниматься Съездом (Там же. Бюллетень № 42. — Ч. 2. — С. 35—39; Постановление ВС РФ «О работе над проектом новой Конституции РФ» от 25 июня 1993 г. // Постановления СНД РФ, ВС РФ и другие нормативные акты по вопросам развития конституционной реформы в РФ. Декабрь 1992 г. — июль 1993 г. — С. 10—11).

¹¹ Закон «О порядке принятия Конституции Российской Федерации» // Конституционное совещание. — 1993. — Авг. — № 1. — С. 155—157.

¹² Постановление ВС РФ «О проекте закона Российской Федерации “О порядке принятия Конституции Российской Федерации”». 16.07.1993 // Постановления СНД РФ.— C. 11—12.

¹³ Нашлись, конечно, и доброхоты, которые стали выдвигать предложения об объединении комитетов, при котором из-под неугодных спикеру лиц просто выдергивались кресла. Николай Медведев рассказывал мне: «С тех пор, как я занял пост в структуре ВС, испытываю колоссальное давление. Вызывают “по начальству” и спрашивают: почему ты голосовал так, а не иначе? Ты что — за правительство?». Хасбулатов со своей стороны сокрушался: «Моя убежденность в никчемности и даже опасности нахождения Степашина и Аслаханова на постах председателей важнейших комитетов встречает непонимание у парламентариев» (Хасбулатов Р. Великая российская трагедия. — Т. 1. — М., 1994. — С. 170).

¹⁴ Принятое 24 июня решение о разделении Комитета по законодательству на два комитета было ярким примером аппаратной интриги, искусства манипулирования депутатским корпусом, которым мастерски владел Хасбулатов. Обсуждение отчета М. Митюкова о работе Комитета вышло за рамки элементарного приличия, не говоря уж о парламентской этике. Митюкова оскорбляли, ему вменяли в вину политическую позицию, участие в КС и т. д. В зале только что не слышался ястребиный клекот, хотя завзятые ястребы — Владимир Тихонов, Виталий Севастьянов — справляли свой пир. Тем не менее предложения о смещении Митюкова и признании работы комитета неудовлетворительной не собрали большинства. И все же со второй попытки большинством в два голоса было продавлено требуемое решение. Вскоре выяснилось, что никакого большинства не было: на глазах у спикера произошло голосование карточками вышедших из зала депутатов без их согласия. Поданный протест, естественно, не был удовлетворен (Шестая сессия ВС. Бюллетень № 41... — Ч. 2. — С. 34—53; Заявление группы членов Комитета по законодательству ВС; Заявление 5 депутатов ВС в секретариат и регламентную группу сессии ВС об аннулировании результатов их голосования [ксерокопии]. — Архив автора).

¹⁵ В рейтинговом голосовании Исаков получил 50,2% голосов, Румянцев, увидевший, что почва уходит у него из-под ног, и вознамерившийся пересесть в другой экипаж, — 25,5%. Третьим, всерьез никем не рассматривавшимся претендентом был Челноков, за которого подали голос 13% (Шестая сессия ВС РФ. Бюллетень № 44... — Ч. 1. — С. 26—27; Постановление ВС РФ «О составе Комитета ВС РФ по конституционному законодательству» от 9 июля 1993 г. — Архив автора). Избрать председателя другого законодательного комитета не удалось, но это мало заботило спикера. Исаков был избран 30 июня, а 22 июля Хасбулатов подписал распоряжение о передаче помещений и имущества прежнего комитета комитету Исакова.

¹⁶ Виль Кикоть и я говорили, что советской власти как отличной от парламентаризма представительной формы правления никогда не было: существовала самодержавная власть, именно она под вывеской Советов воспроизвела основную российскую традицию. Высказали мы и сомнение в целесообразности создания нового комитета, в лице которого создается третий центр, работающий с Конституцией. Отвечая нам, Исаков представил деятельность комитета как оборонительную: «Хотим мы этого или нет, общество сегодня поставлено на дыбы. Поставлено разными людьми. Иногда авантюрного склада, иногда очень мягкими и деликатными, как, скажем, Виктор Леонидович Шейнис, который говорит: давайте считаться с существующими реальностями. Но перед тем эти реальности создаются без всякого спроса и без всякого разрешения. А когда территория уже захвачена, говорят: давайте считаться с реальностями» (Стенограмма круглого стола Конституционной комиссии и ученых-конституционалистов на тему: «Конституционная реформа в Российской Федерации. Некоторые итоги и перспективы». 06.07.1993. — Архив автора).

¹⁷ Проект закона «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Федерации — России». 11.08.1993. — Архив автора. Чтобы подкрепить замысел предложенной конституционной реформы, всем членам ВС официально направлялись письма избирателей, поступавшие на имя некоторых из них, с требованием вообще упразднить пост президента.

¹⁸ См.: Шаблинский И. Г. Пределы власти: Борьба за российскую конституционную реформу (1989—1995 гг.). — М., 1997. — С. 154—155.

¹⁹ Там же. — С. 155—156.

²⁰ В июле из запланированных 12 сессий законодательных органов субъектов Федерации состоялась одна, в августе — 6 из 40 (Конституционное совещание... — Т. 18.— С. 14).

²¹ Там же. — С. 3—5.

²² Конституционное совещание. — 1993. — Окт. — № 2. — С. 49—50.

²³ Заявление народных депутатов — представителей парламентской Коалиции реформ. 06.07.1993. — Архив автора.

²⁴ Попцов О. Хроника времен «царя Бориса» — М., 1995. — С. 338. Черномырдин, писал Попцов, недавно назначенный и не постигший еще всех тонкостей политической борьбы, «...был преисполнен устремлений на примирение с парламентом. Он не предполагал, что от него потребуют не согласия, а переподчине-ния, и все большинство собравшихся в зале ждет реванша или как минимум уступок, подтверждающих полный разрыв с политикой Гайдара» (Там же. — С. 299).

^24а Ельцин Б. Записки президента. — М., 1994. — С. 322—325.

²⁵ Известия. — 1993. — 30 июля.

²⁶ Известия. — 1993. — 6 авг.

²⁷ Гайдар Е. Дни поражений и побед. — М., 1996. — С. 270.

²⁸ Известия. — 1993. — 6 авг.; Моск. новости. — 1993. — 15 авг.; информации Е. Ясина и Н. Шмелева. — Архив автора.

²⁹ Некоторое представление об отражении в массовом сознании масштабов сегодняшней коррупции может дать исследование ИНДЕМ, проведенное в 2001 г. Двум группам респондентов — гражданам и предпринимателям — был задан вопрос, когда, по их мнению, более всего были распространены коррупция, взяточничество и им подобные злоупотребления. Одинаковой и минимальной была частота ответов в обеих группах применительно к дореволюционному времени — 4,4%. К советскому времени максимальный расцвет коррупции отнесли 25—27%. Значительно меньшее число респондентов пик коррупции связало с периодом Горбачева (особенно заметно это в группе предпринимателей — 14%). Громадный же скачок коррупции (57—58% опрошенных) респонденты отметили в период президентства Ельцина. Хотя оценки эти носят субъективный характер (никто из опрошенных не жил, например, до революции), а период Ельцина оценивался в целом, а не за интересующие нас первые годы, порядок цифр говорит сам за себя (Антикоррупционная политика / Под ред. Г. А. Сатарова. — М., 2004. — С. 109—110).

³⁰ Шестая сессия ВС РФ. Бюллетень. № 25. — Ч. 1. — С. 19—29.

³¹ Ельцин Б. Записки президента. — С. 329.

³² Широкую огласку, в частности, приобрела история с неким минералом под названием «красная ртуть». Множество посредников представили заявки на продажу и покупку красной ртути у западных фирм по ценам, значительно превышающим цены сверхчистой платины и урана. Проверка показала, однако, что данное вещество не только никогда не производилось в СССР и России, но и не существует в природе.

³³ Шестая сессия ВС РФ. Бюллетень... № 41. — Ч. 1. — С. 12—30; Постановление ВС РФ «О докладе руководителя специальной комиссии Генеральной прокуратуры — первого заместителя Генерального прокурора РФ Н. И. Макарова о фактах коррупции высших должностных лиц РФ». — Архив автора. В начале сентября специальная комиссия Генпрокуратуры направила в ВС отчет об итогах своей деятельности за время, прошедшее со дня выступления Макарова. Ряду высших чиновников, ранее упоминавшихся, было поставлено в вину необе-спечение контроля, который мог бы предотвратить нарушения; Силаеву, Гайдару и Черномырдину — то, что они «не дали принципиальной оценки» нарушениям. Против некоторых лиц второго и третьего плана были возбуждены уголовные дела. Версия о противодействии Гайдара, Шохина и Бурбулиса защите интересов страны не подтвердилась. В связи с тем, что комиссия сочла поручение ВС выполненным, и «в целях... недопущения дальнейшего нагнетания политического противостояния» ее руководитель предложил упразднить комиссию. Это не входило в планы ВС: в пространном проекте постановления предлагалось продолжить работу комиссии «до создания в системе Прокуратуры РФ постоянного подразделения по борьбе с коррупцией». Но до «упразднения» самого ВС оставалось менее трех недель (Информация о результатах работы специальной комиссии Генеральной прокуратуры РФ по расследованию материалов, связанных с коррупцией должностных лиц. 02.09.1993. — Архив автора).

³⁴ 20 августа 1993 г. я записал для себя: «Нарастающая эксплуатация темы “коррупция”. С ВС — ясно. Но когда меня хотят уверить, что генпрокурор по международному телефону обсуждал с Якубовским план убийства Макарова, когда заявляют, что есть некая подпись Руцкого под компрометирующим его финансовым документом, не объясняя, что это за документ, мне обидно: меня держат за дурака».

³⁵ Ельцин Б. Указ соч. — С. 331—337. В чем действительно был повинен Баранников (уже после осенних событий 1993-го уголовное дело против него по обвинению в коррупции было прекращено «за отсутствием состава преступления»), для меня неясно до сих пор. Хасбулатов утверждает, что он «пал жертвой подозрительности Ельцина». Свои сомнения высказывает и Филатов: «Меня постоянно преследует ощущение, что мы в деле Баранникова и других сами тогда попали в чью-то разработку». А вот в чью, на мой взгляд, очевидно: Коржаков избавлялся от конкурента (Хасбулатов Р. Великая российская трагедия. — Т. 1. — С. 176; Филатов С. Совершенно несекретно. — М., 2000. — С. 284).

³⁶ Известия. — 1993. — 10 сент.; Донесение Л. П. Прокопьева Р. И. Хасбулатову. 11.08.1993. — Архив автора.

³⁷ Рос. газ. — 1993. — 2 сент.

³⁸ Сообщения для народных депутатов и журналистов об открытых заседаниях Координационного совета «Российского единства». Июль—сентябрь 1993. — Архив автора.

³⁹ Обращение народных депутатов РФ к ВС. Подписной лист. Июль 1993. — Архив автора.

⁴⁰ Независимая газ. — 1993. — 3 авг.; Рос. газ. — 1993. — 7 авг.; Правда. — 1993. — 7 авг.

⁴¹ Позиции лидеров Гражданского союза разделяли в то время некоторые авторитетные публицисты и ученые, включившиеся в политику: Г. Водолазов, Б. Капустин, И. Пантин, В. Третьяков. См.: Независимая газ. — 1993. — 1993. — 11, 27 авг.

⁴² Записи информации С. Ковалева 22.07.1993 и 22.04.2004. — Архив автора.

⁴³ Обращение Общественного комитета демократических организаций России (ОКДОР) и Союза казачьих войск к гражданам РФ, к Президенту РФ Б. Н. Ельцину. 28.07.1993; Заявление Координационного совета Движения «Демократическая Россия». 30.07.1993; Заявление блока «Демократический выбор». 03.08.1993. — Архив автора.

⁴⁴ Эпоха Ельцина. — М., 2001. — С. 344—348.

⁴⁵ Текст выступления президента России Б. Н. Ельцина на совещании представителей государственных телерадиокомпаний и печати России (распечатка). 12.08.1993; Запись выступлений на данном совещании. — Архив автора. Вызовом Верховному Совету было и то, что в президиуме совещания сидели наиболее одиозные для него фигуры — Шумейко и Полторанин.

⁴⁶ Когда президент проводил пресс-конференцию, он уже знал, что 11 из 14 парламентских фракций заявили, что проведение досрочных выборов противоречит Конституции.

⁴⁷ Диктограмма пресс-конференции Б. Н. Ельцина 19.08.1993. — Архив автора. Ельцин, утверждает Сатаров, не исключал тогда, что с ВС можно как-то договориться. Вариант роспуска ВС и СНД существовал с мая как возможный, но параллельно разрабатывался мирный вариант (который впоследствии получил название нулевого и предусматривал одновременные перевыборы президента и парламента). От одновременных выборов Ельцин отказался после 3 октября. Запись интервью с Г. Сатаровым 06.07.2004. — Архив автора.

⁴⁸ О петрозаводской встрече и ее оценках см.: Независимая газ. — 1993. — 17, 26 авг.; Общая газ. — 1993. — 20—26 авг.; Исаков В. Госпереворот: Парламентские дневники 1992—1993. — М., 1995. — С. 410—411.

⁴⁹ С. Юшенков позднее рассказывал, что в сентябре не хватало подписей 60 депутатов. Эти депутаты были найдены, но запросили за свои подписи московские квартиры и материальную компенсацию. Предложение представили Филатову, он, вероятно, проконсультировался с президентом и отклонил такую комбинацию. На том этапе, видимо, либо было сочтено, что она безнравственна, либо запрошенная цена показалась чрезмерной (Независимая газ. — 2001. — 13 окт.).

⁵⁰ Запись дискуссии на теоретико-практическом семинаре «Демократические организации в преддверии выборов». 28.08.1993. — Архив автора.

⁵¹ Конституционное совещание... — Т. 18. — С. 13—55. Представляя эти документы, С. Филатов сказал, что они известны собравшимся, так как обсуждались на различных этапах КС, но не упомянул, что они тогда вызвали афронт в большинстве групп (С. 16). На этом заседании был зарегистрирован 131 участник КС (в том числе 96 представителей партий, общественных организаций, профсоюзов и конфессий) из 251 по списочному составу (52%) (информация о регистрации участников КС 25.09.1993 г. по состоянию на 10:15. — Архив автора).

⁵² Президент уже далеко вышел за границы конституционного поля. И все же он не забыл, как в апреле наткнулся на нормы закона о референдуме и последовавшие решения Конституционного суда, которые обесценили ответ на главный для него вопрос — о досрочных перевыборах депутатов. Он осмотрительно не назвал предстоящее голосование референдумом, хотя заложенные в указе и положении условия (в случае поддержки проекта более чем 50% избирателей, принявших участие в голосовании, он вступал в силу) делали его, конечно, рефе-рендумным (Конституционное совещание... — Т. 18. — С. 58, 66).

⁵³ Поправки к проекту Конституции РФ, подготовленные редакционной группой Общественной палаты КС. 30.10.1993. — Архив автора. Правда, некоторые существенные предложения, высказанные на заседаниях Общественной палаты, к 30 октября уже были реализованы в проекте.

⁵⁴ Конституционное совещание... — Т. 20. — С. 44—104.

⁵⁵ По мнению С. Алексеева, в Конституцию были введены «просоветские моменты», «социал-демократическое видение», представленное «социальным государством», большинством голосов зафиксирован «во многом теоретический, в чем-то даже идеологический характер» документа, который стал не «Конституцией человека», а «Конституцией мировоззрений и идеологий» (Там же. — Т. 18. — С. 77—79).

⁵⁶ Там же. — Т. 18. — С. 79—80, 83—86.

⁵⁷ Там же. — Т. 20. — С. 170.

⁵⁸ Какое смятение царило в этом вопросе, можно оценить, сопоставив разные высказывания А. Собчака. Отвечая одному из членов Общественной палаты, тревожившемуся, что возможный провал Конституции породит «тот же самый кошмар и маразм этого безвластия, бесконституционного существования, которое мы переживали последние месяцы», он говорил: в этом случае «Федеральное собрание преобразовывается в Учредительное и вынуждено будет принимать Конституцию и ничем другим не будет заниматься, пока оно не примет новую Конституцию. Другого варианта просто не дано». Однако менее чем через час

Собчак пришел к иной точке зрения: Федеральное собрание монолитным не будет, обсуждать новый проект Конституции оно станет «год, два, сколько угодно». А ведь ему надо заниматься текущим законодательством, утверждать бюджет, назначать правительство и т. д. Поэтому президенту придется на следующий же день объявить выборы в Учредительное собрание, «а Федеральное собрание будет функционировать как высший орган государственной власти. Вот и все. Другой вариант трудно придумать» (Там же. — Т. 19. — С. 163—164, 176).

⁵⁹ Анализ основан на сопоставлении текстов проекта Конституции, одобренного КС 12.07.1993 (Конституционное совещание... — Т. 17. — С. 359—412), утвержденного на всенародном голосовании 12.12.1993 (Там же. — Т. 20. — С. 545—589) и сводной таблицы поправок к проекту Конституции РФ, поступивших после 12 июля 1993 г. и принятых рабочей комиссией. 30.10.1993. — Архив автора.

⁶⁰ Само включение «иных договоров» в этот текст имело скрытый смысл, как бы подчеркивая, что Федеративный договор — не исключительный вид договоров.

⁶¹ Можно сопоставить, например, Обращение ВС Республики Коми к КС и президенту РФ в защиту договора как «акта общего согласия» (27.10.1993) с Заявлением Комитета возрождения коми народа, призвавшего «не допустить надругательства над суверенной республикой» и «строить в дальнейшем отношения Республики Коми с Российским центром на договорной основе» (25.10.1993). — Архив автора.

⁶² Конституционное совещание... — Т. 18. — С. 100—103.

⁶³ Запись интервью с С. А. Филатовым. 29.06.2004. — Архив автора.

⁶⁴ «Что мы сейчас фактически обсуждаем? — говорил Марк Масарский. — Как бы не обидеть региональные элиты. Да, обидим. Да, они будут голосовать против всей этой Конституции... Советская власть — это то, что им нужно. Поэтому здесь уже в договор с дьяволом не надо вступать. Вступая в договор с дьяволом, мы закладываем основы маленьких агрессивных государств. Для меня лучше, если будет один большой дракон, чем 88 драконов. Один большой дракон, ограниченный намордником в виде Конституции. » (Конституционное совещание... — Т. 18. — С. 111).

⁶⁵ Там же.— Т. 18 — С. 128.

⁶⁶ Там же.— С. 118—119.

⁶⁷ Там же. — С. 181—183; Т. 19. — С. 141—142. По мнению известного итальянского конституционалиста А. Ла Перголы, основания для отрешения президента от должности следовало изложить более подробно, чтобы органы судебной власти не могли давать им расширительное толкование (Рос. газ. — 1993. — 10 дек.).

⁶⁸ Шестая сессия ВС РФ. Бюллетень № 44. — Ч. 1. — С. 7—19. Чтобы оценить разнузданность, царившую тогда в ВС, достаточно напомнить, что бывший космонавт Севастьянов обвинил Шапошникова в «предательстве интересов страны» на том основании, что в августе 1991 г. тот не поддержал путчистов.

⁶⁹ Формально назначение премьера требует согласия обеих сторон. Но прав И. Шаблинский: хотя президент — не самодержец и все назначения на высшие должности в государстве — предмет согласования с парламентом, возможности политического торга у Думы жестко ограничены (Шаблинский И. Указ. соч. — С. 219).

⁷⁰ Конституционное совещание... — Т. 19. — С. 148—149. Свой вариант предложила Общественная палата КС: совмещение обязанностей депутата и члена правительства «противоречит ряду принципов и норм проекта Конституции РФ, одобренного КС 12 июля 1993 г., что, однако, не является препятствием для участия членов правительства в предстоящих выборах». Иными словами, уйдете после выборов в правительство — передайте мандат следующему по списку (Рекомендации Общественной палаты КС «О проведении выборов в Федеральное Собрание». 23.10.1993. — Архив автора).

⁷¹ В июльском проекте значилось, что все федеральные и иные органы государственной власти и местного самоуправления сохранят свои полномочия (в части, не противоречащей принятой Конституции), а следовательно, за депутатами останутся права и привилегии (зарплата, квартиры в Москве и республиканских, областных центрах и пр.) до окончания срока их полномочий.

⁷² Конституционное совещание... — Т. 18. — С. 14.

⁷³ На этот период апрельский и июльский проекты закладывали довольно искусственную конструкцию: Государственной думой становился ВС в том составе, в каком его должно было застичь вступление Конституции в силу, а Советом Федерации — собранный воедино корпус руководителей законодательной и исполнительной власти в субъектах Федерации.

⁷⁴ Закон о Конституционном Суде РСФСР // Ведомости СНД и ВС РСФСР. — 1991. — № 30. — 25 июля. — Ст. 1017.

⁷⁵ Конституционное совещание... — Т. 20. — С. 457—467. Не все рекомендации Комиссии конституционного арбитража были реализованы в тексте Конституции.

⁷⁶ Там же.— С. 471.

⁷⁷ «Председатель этой хитрой комиссии Сергей Филатов олицетворяет собой еще и какой-то совсем особенный орган, функционирующий автономно от самой комиссии», — писал в те дни зоркий журналист Леонид Никитинский (Известия. — 1993. — 26 окт.). Это положение Филатова определялось тем, что он, по-видимому, единственный, имел тогда регулярный доступ по вопросам Конституции в инстанцию, где после рассмотрении всех доводов принимались уже не подлежащие пересмотру решения, — к президенту.

⁷⁸ Факсимильный экземпляр с правкой Ельцина см.: Конституционное совещание... — Т. 20. — С. 473—543.

⁷⁹ Мотивы столь резкой перемены в намерениях президента объяснил Филатов: «Нам надо выбирать Совет Федерации. Причина, по-моему, совершенно очевидная. Тот Совет Федерации, который предполагалось создать как бы на переходный период из должностных лиц, он фактически развалился, потому что начали разваливаться фактически наши Советы. Вы знаете, одни распустились, другие лишились кворума и стали неспособными работать, третьи лишились своих лидеров, поскольку многие из них сейчас подают в отставку, четвертые себя дискредитировали...» (Там же. — Т. 18. — С. 72).

⁸⁰ Возможно, это решение президент принял под влиянием встречи с главами исполнительной власти субъектов Федерации, состоявшейся 3 ноября. Благорасположение Ельцина к СФ по сравнению с ГД (к перспективе избрания которой, видимо, подходили с некоторой опаской) было продемонстрировано еще одной записью в переходных положениях, появившейся после 30 октября: «Первое заседание Совета Федерации открывает Президент Российской Федерации».

⁸¹ Выступление на заседании рабочей комиссии по доработке проекта Конституции РФ 18.10.1993 (Конституционное совещание... — Т. 18. — С. 87—89). Принятое президентом 15 октября решение о назначении голосования по проекту Конституции еще казалось допускающим варианты — в частности, голосование лишь по основным положениям Конституции.

⁸² О позиции С. С. Алексеева см. с. 457.

⁸³ С. С. Алексеев и М. А. Нахапетов предлагали «отказаться от компромиссов» июльского проекта, а на референдум вынести принципиальные положения новой Конституции (Конституционное совещание... — Т. 18. — С. 77—80, 85—87).

⁸⁴ Моск. новости. — 1993. — 14 нояб.

⁸⁵ Независимая газ. — 1993. — 9 дек. Статья опубликована за три дня до голосования по Конституции. Абзац, выделенный курсивом, был снят редакцией перед набором статьи.

⁸⁶ См.: Явлинский Г. А. Десять лет... — С. 188—189, 195—196, 199—200.

⁸⁷ Моск. новости. — 2003. — 9—15 дек.

⁸⁸ Reddaway P., Glinsky D. The Tragedy of Russia‘s Reforms. Market Bolshevism against Democracy. — Washington, 2001. — P. 633.

⁸⁹ Remington T. F. Politics in Russia. — New York, 1999. — P. 46, 222.

⁹⁰ Colton T. J., McFaul M. Are Russians undemocratic? // Working Papers of Carnegie Endowment. — 2001. — № 20. — June. — P. 3—4.

⁹¹ Urban G. R. End of Empire: The Demise of the Soviet Union. — Washington, 1993. — Р. 127.

⁹² McFaul M. Russia's Unfinished Revolution. — Ithaka; London, 2001. — Р. 208—209, 340—341, 364—365.





Содержание раздела

---

---

Главная сайта

---