Глава 20. Страсти по Конституции

Стали созывать законодательную комиссию из народных представителей... Депутаты прибыли в Москву и были невероятно удивлены, что их не бьют и не сажают в крепость. Наоборот, императрица приказала оказать им ласковый прием и посадила их не в тюрьму, а в Грановитую палату. Императрица выработала «Наказ», в котором депутатам предлагалось выработать законы. Депутаты горячо принялись за дело с утра до ночи и наконец заявили:

— Кончили!..

Екатерина была изумлена.

— А законы? Законы?!

— Что ж законы. Законы — не волк, в лес не убегут. А если убегут, тем лучше. Пусть живут волки и медведи по закону.

«Русская история от “Сатирикона”»

Апрельский референдум 1993 г. дал ответ на главный политический вопрос: в схватке президента и парламента, которая теперь уже грозила опрокинуть государство, страна, хотя и не единодушно, но явным большинством поддержала Ельцина и ориентированные на него силы. Таково было не вполне ожидавшееся и потому особенно оглушительное политическое решение народа. Но юридически в рамках существовавшей конституционной системы из него не вытекало ровным счетом ничего.

Демократы могли сколько угодно критиковать установленный порядок определения большинства от списочного состава избирателей, а не от числа тех, кто принял участие в голосовании, повторяя, что «учитывать мнение тех, кто не желает участвовать в политических процессах, — чисто “совковое” изобретение»¹. Однако не только само решение IX СНД, беспристрастность которого можно было оспаривать, но и, казалось бы, «компромиссное» заключение Конституционного суда, определившего, что для досрочных перевыборов любой из ветвей власти требуется вердикт квалифицированного большинства, закрепляло патовую ситуацию.

Выйти из нее теперь можно было, только изменив «правила игры» — Конституцию. Поэтому и конституционный процесс, который, как казалось временами, «скорее мертв, чем жив», после апреля не просто приобретает ускорение, но и становится главным полем сражения между российскими ветвями власти. При этом все главные вопросы: продвигать новую Конституцию или ограничиться заменой ряда блоков старой, каким должно стать конституционное устройство новой России и кто, какой государственный институт должен его определить, оставались открытыми. После референдума противоборствующие стороны еще менее были склонны к уступкам, к компромиссу, чем до него. Конституционный вопрос оказался в фокусе политической борьбы.

ДВА ПРОЕКТА: КТО КОГО?

Соревнование проектов

29 апреля, через три дня после того, как стали известны результаты референдума, Ельцин объявил свой следующий ход в политической шахматной партии. Ход был нетривиальным. На созванном в Кремле совещании президентов республик в составе Российской Федерации и руководителей исполнительной власти иных ее субъектов он, номинально все еще председатель съездовской Конституционной комиссии, представил проект новой Конституции, весьма отличный от того, которым к тому времени эта комиссия располагала. Основными авторами проекта, получившего статус «президентского», были Сергей Алексеев, Анатолий Собчак и Сергей Шахрай.

Акция эта, жесткая по сути, была заявлена в мягкой тональности. К участникам совещания президент обратился с комплиментами, высоко оценив их политическую роль и похвалив за год до того подписанный Федеративный договор, «который полностью, как того просили и требовали субъекты Федерации, вошел в проект Конституции как отдельная его глава». Это должно было ласкать слух собравшихся. Президент далее подчеркнул, что представлен всего «лишь проект», на который он ждет «не только замечания, но и предложения». Прикинув сроки, в течение которых таковые могли бы поступить («13 мая. Сможете успеть? Нет? Ну, еще неделю, 20 мая. Хорошо»), он нарочито оставил открытым вопрос о статусе органа, которому предстоит заняться доработкой проекта: Конституционное совещание или Конституционное собрание. Под конец он пообещал, что в этой работе примут участие по два представителя от каждого субъекта Федерации: «Вы сами решите, как их назвать, назначить, выбрать, делегировать. Это ваше дело»².

Трудно сказать, был ли то зондаж настроений регионального истеблишмента или президент еще сам не принял решения о формате и полномочиях задуманного органа (для него вскоре будут изобретены другие рамки), но никакая дискуссия в тот день предусмотрена не была. Вслед за Ельциным выступил лишь Сергей Алексеев, один из авторов проекта, пользовавшийся заслуженным уважением, но не имевший отношения к работе Конституционной комиссии СНД РФ (КК), в недавнем прошлом председатель Комитета конституционного надзора СССР (прообраза Конституционного суда). В кратком представлении Алексеев, охарактеризовав достоинства нового проекта, подчеркнул, что «референдум сейчас дал новую легитимацию президенту», и сообщил, что «...через проект протянута идея президентского начала. Может быть, не в том виде, как это закреплено в учебниках, каких-то классических формах. Но президентское начало как главенствующее»³. На следующий день проект, розданный участникам совещания, был опубликован в «Известиях»⁴.

Казалось бы, новый вариант Конституции вбрасывался на занятую уже территорию — правовое пространство, на котором доминировал проект КК. Однако это было не совсем так. О превращениях и злоключениях, которые претерпел этот проект в структурах СНД и ВС России, уже было рассказано выше. Но и та эйфория, с которой были встречены в обществе первые варианты текста, подготовленные рабочей группой КК, осталась в прошлом.

Не было ничего удивительного в том, что коммунисты, оправившиеся от поражений 1991 г., продолжали клеймить «антинародную Конституцию». С яростной критикой неизменно выступал депутат Слободкин, автор альтернативного коммунистического проекта. Справедливые суждения, что проект КК «полностью ликвидирует советскую власть» и «по существу провозглашает смену общественного строя», перемежались прямыми искажениями обсуждавшегося текста (делать это было тем легче, что большинство его коллег были знакомы с проектом главным образом в интерпретациях коммунистической печати). Утверждалось, будто проект выхолащивает социальные права — предмет гордости советских конституций, введением поста президента устанавливает тоталитарный режим. Особое возмущение вызывал запрет разжигания классовой розни. Общий приговор был категоричен: «...проект стирает историческую память народа. Создается впечатление, что его авторы Румянцев, Волков, Шейнис — инопланетяне, которые случайно залетели на нашу землю»⁵.

С коммунистической критикой переплетались выступления представителей российских автономий. Острота их восприятия была в известной мере притуплена заключением Федеративного договора и решением VI СНД, что содержание договора надлежит включить в Конституцию как ее составную часть⁶. Однако договор «автономы» рассматривали как первый отвоеванный плацдарм и стремились развить успех. Федерацию они видели как договорное государственное образование, права ее Центра — как делегированные субъектами, в первую очередь республиками. Русский народ, говорили они, уже самоопределился, пришла очередь малых народов. Настойчиво звучали требования пересмотреть состав КК. Мало того, что она была сформирована преимущественно на основе регионального представительства, — требовали, чтобы «определенное число представителей имела каждая нацио-нальность»⁷, чтобы от работы над Конституцией были отстранены основные ее разработчики. Особенно изобретателен был президент Якутии (Саха) Михаил Николаев, утверждавший, будто «права человека — это атлантическая концепция развития цивилизации», что «в проекте права человека явно противопоставлены правам народов», и многократно повторявший одни и те же персональные выпады, долженствовавшие, видимо, восполнить скудость аргументации по существу: «Не подумайте, что народы республик не научились за свою вековую историю различать, где правда, а где кривда. Да, мы помним: в нашей истории были Лжед-митрий и И. Сталин, да, мы знаем Попова, Шейниса, Румянцева и других, да, мы знаем многих из вас, которые при живом Президенте уже думают, как занять его место»⁸.

Во всех этих выпадах не было, конечно, ничего неожиданного. Но с 1992 г. все более критическое отношение к проекту КК стали высказывать демократы. Критика велась, естественно, с прямо противоположных позиций. Коммунисты усматривали в проекте посягательство на общественную собственность. Демократы утверждали, что частная собственность предстает незащищенной, поскольку допускается отчуждение ее объектов по мотивам общественной необходимости. Одним виделся призрак тоталитаризма, за которым просматривалась фигура президента, другие страшились парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти. «Большевики зря боялись “Советов без коммунистов”, — говорил один из активистов «Демократической России» Владимир Боксер. — Самое страшное — это Советы. Члены Конституционной комиссии чрезмерно приспосабливаются к запросам Съезда». «Автономы» полагали, что в Конституции ущемлены их права. «Демороссы» обвиняли авторов проекта в излишней благосклонности к местным владыкам, в том, что разработчики Конституции чуть ли не вступили в сговор с автономиями и косвенно признали за ними более высокий статус. Конституция антисоциальна, — утверждал Слободкин. Конституция, декларируя право на труд, на жилье и т. д., несет на себе явный отпечаток популизма, — возражали «отвязанные» либералы. Общая тональность обсуждения на заседании Координационного совета «Демократической России» в марте 1992 г. была такова: лучшим был проект осени 1990 г.; каждый последующий проект Конституции хуже предыдущего; нынешний вариант — странное сочетание всех возможных подходов, его нельзя принимать даже за основу. Из всего этого следовал вывод: чем дольше проект находится в лоне данного Съезда, тем более отрывается он от запросов общества. «Нужен другой проект. Лучше всего, если рядом с Конституционной комиссией заработает Учредительное собрание, Конституционная ассамблея, сформированная на иной основе»⁹.

Если Координационный совет «Демократической России» все же готов был поддержать официальный проект при условии внесения в него существенных поправок¹⁰, то оценки ряда ведущих юристов-демократов, не участвовавших в работе над проектом, были уничтожающими. Проект, писали министр юстиции Николай Федоров и профессор Владимир Гулиев, «в своих существенных характеристиках не отвечает ни общеюридическим требованиям, ни сегодняшним российским реалиям». Критика носила тотальный и разгромный характер. «Немыслимо расширен предмет конституционного регулирования... Раздел “Гражданское общество”... стремится регламентировать все стороны его жизни. Принцип прямого действия Конституции ничем “не отоварен”. Весьма сомнительна идея “социального государства”, то есть сама по себе идея замечательная, но ст. 8 обременяет российское государство такими обязательствами, которые оно ни сегодня, ни в ближайшем будущем не в состоянии выполнить. Несколько ущербно выглядит механизм “сдержек и противовесов”. Президент лишен возможности ’’укоротить” парламент. Опасно пристрастие авторов к референдумам. В период политической нестабильности референдумы лишь усиливают конфронтацию в обществе». Приговор был безапелляционен: «“Румянцевскую” Конституцию, будь она принята, постигнет судьба Конституции брежневской. проект достоин лишь одной участи: с самого начала он принадлежит истории»¹¹.

Примерно в те же дни, когда официальный проект Конституции рассматривал Координационный совет «Демократической России», Политсовет РДДР обсудил и принял за основу альтернативный проект, подготовленный группой юристов под руководством Анатолия Собчака. В конце марта 1992 г. состоялась презентация этого проекта в московской мэрии. Говорили не столько о представленном проекте, сколько о политической ситуации и дефектах проекта официального. Проект этот, говорил Собчак, не решает главной задачи — создания класса собственников, а до тех пор, пока это не будет сделано, политика в стране будет опираться на миллионы людей из номенклатуры и десятки миллионов люмпенов. Обвинив авторов проекта в непрофессионализме («не читали Монтескье») и в келейной подготовке Конституции (что, как мы видели, абсолютно не соответствовало фактам постоянных публичных обсуждений, круглых столов, открытых конкурсов предложений по Конституции и публикации каждого варианта миллионными тиражами), докладчик сформулировал основные претензии:

• проект декларативен и идеологичен; положения о правах личности и собственности размыты;

^• нет разграничения между прирожденными правами и правами, которые даны государством, из чего вытекает возможность ограничения прав человека;

• самое существенное: нет ни одной новой идеи о национально-государственном устройстве, торжествует сталинская политика автономизации.

Те же обвинения с большим или меньшим основанием вскоре смогли бы быть предъявлены и «президентскому» проекту, одним из основных авторов которого будет заявлен Собчак. Но его общий вывод, хотя и лишен был полемического изящества, которое в прошлом не раз демонстрировал знаменитый юрист, не оставлял никаких сомнений в том, какие рекомендации в адрес проекта КК услышит Ельцин в Президентском совете: «Не дай бог получить тот демагогический суррогат, который в очередной раз заменит закон словоблудием»¹². Не вдаваясь здесь в содержательный разбор проекта группы Собчака (интерес в нем представляют главным образом те положения, которые дадут строительный материал для «президентского» проекта, о котором речь впереди¹³), необходимо отметить три существенных момента.

Во-первых, осуждая авторов официального проекта за то, что они будто бы неправомерно расширили предмет конституционного регулирования (введя, например, раздел «Гражданское общество»), критики ориентировались на конституции XVIII—XIX веков, описывавшие только политический строй. Конституции же государств новой демократической волны второй половины XX века, как правило, значительное место отводили экономическому и социальному устройству, вообще проблемам, решение которых нельзя было искать у Монтескье при всем уважении к выдающемуся французу.

Во-вторых, демократическим критикам проекта Конституционной комиссии со значительно большим основанием, чем его авторам, можно было переадресовать коммунистическое обвинение, что они ведут себя как инопланетяне, игнорирующие соотношение политических сил, их расстановку на Съезде и т. д.

В-третьих, в проект Собчака были включены переходные положения, согласно которым ВС должен был принять закон о выборах нового парламента. Если бы он этого не сделал в ограниченный срок, следовало созвать Учредительное собрание. «Это, может быть, самая большая юридическая (и политическая) ошибка авторов проекта, — гласило заключение юристов Парламентского центра при ВС РФ. — Принятие Конституции они сопровождают такими антиконституционными мерами, после которых Конституция как правовой документ теряет всякий смысл»¹⁴.

На шестом же Съезде был заявлен еще один проект — «вариант 0», подготовленный Шахраем. Рабочая группа КК, естественно, встретила эту инициативу в штыки. «Поспешно испеченный блин» — так оценили этот проект ее эксперты. На 80%, по оценке одного из депутатов, был позаимствован, хотя и не очень аккуратно, текст из проекта КК. Но для Шахрая как раз существенны были эти 20% отличий. Рабочая группа, настаивал он, уступила давлению ВС, ушла от модели полупрезидентской республики, оптимальной в данный момент для России. Баланс разделения властей был нарушен. Президент лишен права назначать федеральных должностных лиц и даже создавать вспомогательные и совещательные органы. Основная роль в исполнительной власти отведена премьеру, которому ничего не остается, как опираться на парламентское большинство¹⁵. Но суть дела не сводилась к содержательным различиям проектов. Если проект Собчака еще можно было трактовать как «низовую» инициативу, призванную привлечь внимание к РДДР, то появление проекта Шахрая свидетельствовало о том, что в ближайшем окружении президента уже в начале 1992 г. начала складываться группа, считающая поиски компромисса со Съездом бесполезными. Шахрай не мог не знать настроения депутатов, не мог считать свой проект проходимым и понимал, что он может быть проведен лишь в обход парламента. Тогда, правда, это была разведка боем. Проверялась, собственно, не столько реакция депутатов, сколько готовность общества признать Съезд неадекватным новым условиям.

Как видно, против проекта Конституционной комиссии еще за год с лишним до появления «президентского» проекта был развернут новый фронт — с той стороны, с какой рабочая группа КК ударов не ожидала. Таким образом, еще до конституционного кризиса, развернувшегося на VII СНД, и даже до скандала вокруг правительства на VI СНД идея обойти парламент для того, чтобы принять такую Конституцию, которую через него провести было нельзя, была не только заявлена, но и получила материальное воплощение в ряде альтернативных (некоммунистических) проектов.

По мере обострения политической ситуации натиск усиливался. В дни VII Съезда в «Известиях» появилась статья Алексеева и Собчака, артикулировавшая переориентацию конституционного процесса в альтернативное русло. Оценка официального проекта на этот раз была выдержана в более примирительных тонах. «Мы высоко оцениваем и работу Конституционной комиссии, и результаты этой работы». Тем не менее ее проект решительно отвергался: подход авторов, претендующих на синтез либеральной и социалистической идей, эклектичен, от него «напрямую веет советскими конституционными традициями». Поскольку проект несет на себе отпечаток многих компромиссов, он «предполагает сохранение того состояния собственности и организации власти, которое существует в настоящее время». Два главных его дефекта авторы статьи усматривали в следующем. Во-первых, допуская многообразие форм собственности, проект «не дает твердой конституционной опоры для кардинальных решительных преобразований, которые бы привели к формированию общества собственников — непременной основы свободного демократического общества». Во-вторых, «компромисс с системой Советов», которая на данном этапе привела к «образованию десятков тысяч разноуровневых Советов, претендующих на вездесущее государственное “всевластие”, и в силу этого — к стихии многовластия, парализующего функционирование государства, разрушающего его». Отвергая «конституционные компромиссы, вызванные сегодняшними политическими реалиями», Алексеев и Собчак настаивали на разработке «Конституции свободы» — на века, принятие которой станет возможным через год-два, когда, по их представлению, реформы станут необратимыми, и не нынешним Съездом, а Учредительным собранием с последующим утверждением на референдуме. А на переходный период надо ограничиться отдельным блоком законов, предусматривающим укороченные сроки действия представительных органов, особые полномочия исполнительной власти и т. д.¹⁶ Критика проекта Конституционной комиссии в либеральных и демократических кругах в 1992—1993 гг. расширялась, охватывая практически все его основные положения¹⁷.

Влияние всех этих соображений, высказывавшихся в том числе и конфидентами президента, по-видимому, стало утверждаться в его сознании достаточно рано, еще до всех обострений отношений с депутатами. Во всяком случае, еще в марте 1992 г. на встрече с фракцией радикальных демократов он говорил: Конституция испорчена, в ней много компромиссов. Хасбулатову нужен компромисс любой ценой; я вскоре внесу собственный проект, который пройдет на референдуме¹⁸. А в преддверии апрельского референдума, еще не имея его результатов, Ельцин дал понять: новый проект на выходе. Таким образом, у конституционного проекта, начало работы над которым вызывало широкий и неподдельный энтузиазм, после того, как он три года прокатывался, как покаток в русской печи, в структурах СНД и ВС, практически не осталось горячих приверженцев, если не считать его авторов и их немногочисленных сторонников.

Проект Конституционной комиссии:

итоговый документ

Что же представлял собой этот проект к апрелю 1993 г.? Конечно, за прошедшие годы он претерпел немалые изменения, в том числе и не улучшавшие его. Однако возможности дальнейших поисков компромисса не были исчерпаны. Еще накануне VII Съезда в проект Конституции были внесены 12 из 17 поправок президента, в том числе неприемлемый для коммунистов запрет на пропаганду социальной (наряду с расовой, национальной и т. п.) вражды и ненависти, ограничение числа членов правительства, подлежащих утверждению Верховным Советом, обязательность отставки министра только в случае, если это требование под держали 2/3 депутатов ВС, право президента утверждать совещательные и вспомогательные органы и некоторые другие положения, стоявшие в центре борьбы за новую Конституцию¹⁹. Правда, к весне 1993 г. президентская сторона сочла эти уступки недостаточными.

К апрелю 1993 г. проект Конституционной комиссии претерпел и иные превращения. Очень серьезные уступки были сделаны «автономам», да и другим поклонникам региональных «суверенитетов». Во-первых, концепция образующих Федерацию земель была окончательно отринута и заменена трехуровневой иерархией субъектов. На верхнем уровне — республики, которые названы государствами и имеют свои конституции. На среднем — края, области, города федерального значения, автономные области, которые обозначены как «государственно-территориальные образования» и как будто бы обладают теми же правами, что и республики, но «за изъятиями, установленными Конституцией РФ». На нижнем — автономные округа, которые могут входить в состав края или области. Их правовой статус определяется федеральным законом. Так закладывались два конституционных принципа, которым суждено было пережить официальный проект и создать многочисленные осложнения в государственной жизни России: существование «более равных» субъектов Федерации и «матрешечный» характер построения государства.

Во-вторых, в проекте были заявлены два варианта включения в Конституцию Федеративных договоров, из которых еще надлежало сделать выбор. В варианте «А» слегка адаптированные тексты трех Федеративных договоров были вмонтированы в одну из глав Конституции. Положение о том, что республики — это даже не просто государства, а государства суверенные, записанное в соответствующем Федеративном договоре, воспроизводилось и в самой Конституции. Кроме того, установленное во всех трех договорах разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами не подлежало «изменению в одностороннем порядке», т. е. любые конституционные изменения федеративного устройства ставились в зависимость от согласия субъектов Федерации.

Включение в текст Конституции договора с республиками прямо подрывало целостность Федерации и придавало ей отчетливо выраженный асимметричный характер. В этом договоре было зафиксировано, что каждая республика сохраняет за собой право как подписать данный договор, так и регулировать свои отношения по разграничению полномочий с федеральными органами в соответствии не только с российской, но и собственной Конституцией. Если краям, областям, городам федерального значения, автономным областям и округам гарантировалось представительство в федеральных представительных органах власти (т. е. в парламенте, что было естественно), то за республиками закреплялось представительство в федеральных государственных органах вообще (т. е. и в исполнительной власти), что могло сделать правительство ареной постоянного выяснения отношений с республиками и существенно понизить его работоспособность. Республики — и только они — наделялись на своей территории всей полнотой государственной власти (включая судебную), за исключением тех полномочий, которые передавались Федерации в соответствии с договором. Это нарушало единство судебной системы и ограничивало юрисдикцию высших федеральных судов на территории республик. Наконец, если во всех прочих субъектах Федерации чрезвычайное положение могло вводиться федеральными государственными органами с уведомлением органов власти этих субъектов, то в республиках требовалось предварительное согласие на то их органов власти. Как видно, вопрос о том, в каком виде в Конституции России будут представлены Федеративные договоры, относился вовсе не к юридической технике. Отстаивая громоздкую и по сути абсурдную форму построения Основного закона, республиканские элиты стремились реализовать собственную концепцию суверенитета, сладость которого они стали вкушать еще в 1989 г., когда союзный закон подтянул статус автономных республик к союзным.

На уровне более высокой юридической культуры был выполнен вариант «Б», в консолидированном виде излагавший содержание трех договоров. В нем не только не было бесчисленных повторений, но и ряда указанных выше элементов «суверенизации». Однако и здесь прочитывались некоторые признаки конфедеративного устройства: в частности, субъекты Федерации, вплоть до округов, объявлялись «самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей».

В-третьих, предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов (юридически довольно зыбкая часть Конституции, также и ныне действующей) были основательно защищены и от изменений на референдуме: требовалось согласие большинства не только избирателей, но и субъектов Федерации.

В-четвертых, проект содержал также два варианта формирования верхней палаты парламента (она именовалась Федеральным собранием): равное представительство субъектов либо порядок, при котором половина депутатов должна представлять республики, автономные области и округа, хотя на их долю приходилось лишь 14% населения России.

Демократические критики официального проекта утверждали, что президент в нем становится номинальной фигурой. Это было не так. Президенту отводилась важная роль в законодательном процессе: он подписывал законы и обладал правом вето, которое могло быть преодолено лишь квалифицированным большинством (по действовавшей Конституции это могло сделать простое большинство). Он получал право назначать премьера и его заместителей, а также других министров (осуществлявших общее руководство экономикой, финансами, внутренними и иностранными делами, обороной и финансами — с согласия Верховного Совета, остальных — по своему усмотрению). Число утверждаемых с согласия парламента министров было несколько увеличено по сравнению с действовавшей Конституцией (к «силовым» министрам и министру иностранных дел были добавлены вице-премьеры, министры экономики и финансов), но сокращено по сравнению с одним из первоначальных проектов, где согласованию подлежал еще более широкий круг членов правительства. Президент по сути становился главой исполнительной власти, получив право председательствовать на заседаниях правительства и возглавлять Совет безопасности. Он должен был стать Верховным главнокомандующим вооруженными силами, руководить обеспечением безопасности государства, военной и внешней политикой, в оговоренных случаях мог объявлять чрезвычайное и военное положение. Эти и другие полномочия делали, таким образом, президента вовсе не безвластным. Отрешение президента от должности ставилось в зависимость от согласованной позиции обеих палат парламента и Конституционного суда.

Точно так же вовсе не был ни всевластен, ни безвластен парламент. В проекте не было ничего подобного ст. 104 действовавшей Конституции, вокруг которой кипели страсти. Верховный

Совет был наделен широкими, но не безграничными полномочиями в сфере законодательства, утверждения бюджета, решений по основным вопросам внутренней и внешней политики, кадровых назначений — полномочиями, в общем повторяющими права парламента в большинстве демократических стран. Упразднялось наследие советских образцов — многовластная суперструктура в виде его Президиума. Содержалась в проекте и одна интересная новелла: законодательное вето президента могло быть преодолено голосованием не только двух третей депутатов каждой из палат, но и трех четвертей в одной только Государственной думе — наиболее представительной палате.

Баланс в треугольник «президент — парламент — правительство» был определен в соответствии с позицией, которую изначально занимало большинство рабочей группы КК: парламент не получал права отправить в отставку правительство, президент не мог распустить парламент и назначить новые выборы. Трудно сказать, в какой мере эта юридическая конструкция была порождена опасениями разработчиков Конституции, что противостоявшие ветви власти, получив соответствующие права, обретут легальную возможность сокрушать друг друга, и в какой была продиктована прагматическим соображением, что СНД не пропустит норму, дозволяющую досрочный роспуск парламента кому бы то ни было, кроме него самого. Но именно такая конструкция взаимной неприкосновенности властей, которую меньшинство безуспешно пыталось оспорить в рабочей группе, заводила существующий и эвентуальные конфликты в тупик и представляла, на мой взгляд, главный дефект построения федеральной государственной власти в официальном проекте ²⁰.

В проекте КК не было, однако, вопреки утверждениям демократических критиков, ни доминирования государственной собственности, ни всеподавляющего вмешательства государства в экономическую и социальную жизнь. В разделе «Основы конституционного строя» присутствовала ст. 9 «Многообразие форм экономической деятельности», которая хотя и не ставила, в отличие от «президентского» проекта, под акцент частную собственность, фиксировала вполне приемлемые для демократического государства принципы:

«(1) Основа экономики Российской Федерации — социальное рыночное хозяйство, где обеспечиваются свобода экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнообразие и равноправие форм собственности, их правовая защита, добросовестная конкуренция и общественная польза.

(2) Государство регулирует хозяйственную жизнь в интересах человека и общества.

(3) Экономические отношения строятся на социальном партнерстве между человеком и государством, работником и работодателем, производителем и потребителем».

В одной из последующих статей, конкретизирующих общие принципы, было записано:

«(1) Собственность во всех ее формах — частной, государственной и иных — признается и гарантируется.

(2) Все собственники пользуются равной правовой защитой.

(3) Собственность неприкосновенна. Никто не может быть произвольно лишен своей собственности. Принудительное отчуждение объектов собственности допускается при доказанной общественной необходимости, с возмещением ущерба в случаях, предусмотренных федеральным законом. Конфискация осуществляется по судебному решению. Национализация не допускается».

Быть может, эти и некоторые другие формулировки проекта вроде «социального государства» могли показаться кое-кому чрезмерно декларативными или многословными, но резать глаз они могли только ультралибералам — на взгляд современной социал-демократии в них не было ничего ретроградного. Точно так же Конституция, провозглашавшая как высшую ценность человека, его права и свободы, верховенство права, народовластие, политический плюрализм, разделение властей, записавшая, в частности, что «никакая часть общества, никакие объединения и никакое отдельное лицо не могут присваивать себе власть в государстве», что «никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или общеобязательной», — такая Конституция могла казаться восстанавливающей советскую власть только в воспаленных фантазиях. Не было в проекте КК и нескольких заостренных против президента норм, которые были продавлены на VII Съезде, заморожены завершившим тот Съезд постановлением «О стабилизации конституционного строя» и введены в действие на VIII Съезде. Тем не менее можно было не сомневаться, что борьба вокруг этих норм вспыхнет вновь, если и когда продвижение официального проекта возобновится ²¹.

Основные препятствия, вставшие к весне 1993 г. на пути такого продвижения, были связаны, следовательно, не с несоответствием проекта социально-политическим реалиям тогдашнего российского общества, будто бы обогнавшего в своем развитии «незрелое» творение отечественных конституционалистов, не с его действительными или мнимыми дефектами, а с тем, что с обеих сторон возобладала ориентация на политическое поражение оппонентов. Проект Конституционной комиссии как более или менее удовлетворительная форма исторического компромисса не был нужен никому. Поэтому и появился «президентский» проект — секира, призванная пробить путь к выходу из конституционно-политического кризиса. Применяясь к обстоятельствам, ее вскоре придется затуплять, скрещивая формулировки нового проекта со старым, воспроизводить в его тексте многое из того, за что прежний проект подвергался уничтожающей критике. Но это произойдет позже, уже на самом Конституционном совещании. А в апреле—мае вброшенный «президентский» проект резко сдвинул стрелку политического барометра.

«Президентский» проект

В дни, когда шел IX СНД, альтернативного проекта, на котором мог бы остановить свой выбор президент, еще не было. Зато существовали проекты Алексеева (с участием Собчака) и Шахрая. Выйдя из шокового состояния, в которое его повергла попытка импичмента, Ельцин пригласил Шахрая и спросил, сможет ли он за полтора месяца (т. е. к концу референдума) свести оба проекта в один. Шахрай и Алексеев принялись за работу, к которой чуть позже присоединился Собчак. Перед соавторами стояла непростая задача: надо было не только состыковать разные тексты, но и убедить Ельцина в том, что президент должен стать не главой исполнительной власти, а своего рода арбитром, парящим над всеми властями.

«Проект Конституции получился», — сказал Ельцин на встрече с группой юристов за день до его представления²². В таком суждении содержалось немалое преувеличение, с какой бы точки зрения на проект этот ни смотреть. Он, конечно, отличался рядом несомненных достоинств. Его формулировки, как правило, были более краткими и юридически отточенными. И что еще важнее, содержали четкое решение ряда дискутировавшихся вопросов (фиксировали частную собственность на землю, вводили запрет на внутренние таможни, разводили компетенцию двух палат парламента и т. д.). Но по совокупности всех характеристик этот проект не был лучше того варианта, которым к тому времени располагала КК. Некоторые его огрехи и излишние уступки съездовскому большинству новый проект поправлял, другие — воспроизводил, но содержал он и свои собственные, очень серьезные дефекты.

На первом месте в представленном проекте, говорил Сергей Алексеев, «...стоят права и свободы человека. Это — его право на жизнь, это — его право на неприкосновенность, свобода совести и свобода мысли, свобода собственности»²³. Однако в изложении прав «президентский» проект отличался не только от проекта Конституционной комиссии, но и от действовавшей Конституции (после всех внесенных в нее изменений) в основном композиционно. В первую главу, наряду с общими положениями, были включены права человека, которые авторы считали естественными, прирожденными, во вторую — гражданские права, вытекающие из «принадлежности человека к Российской Федерации». В такой комбинации авторы усматривали важное преимущество своего проекта перед официальным, где членение было иным: сначала основы конституционного строя, а затем все права — как прирожденные, так и благоприобретенные (в конечном итоге к такой структуре склонилось и Конституционное совещание).

Права, конечно, можно было излагать в любой последовательности. Можно было по-разному выходить и из противоречия, с которым сталкивались авторы всех конституций демократических стран: с одной стороны, зафиксировать незыблемость всех основных прав и свобод, а с другой — оговорить неизбежность ограничений на реализацию многих из них. Это не выдуманное противоречие, оно коренится в самой социальной жизни. Разработчики двух проектов пошли разными путями. Рабочая группа Конституционной комиссии во многих статьях раздела о правах соорудила как бы «нижнюю» и «верхнюю» палаты (по выражению К. Маркса, относившемуся к французской конституции 1848 г.²⁴): сначала то или иное право провозглашается, а затем вводятся его ограничения. Авторы «президентского» проекта избрали другой путь: сначала шли статьи, безоговорочно провозглашавшие различные права, за ними следовала специальная статья, допускавшая «отдельные ограничения прав и свобод»²⁵.

Можно долго спорить, какой из этих вариантов предпочтительнее, но намного существеннее другое: каким образом Конституция гарантирует реализацию, ненарушение прав, а это уже вопрос об организации государственной власти — разделения властей, системы «сдержек и противовесов», осуществления правосудия. Однако именно в этой части в «президентском» проекте содержались серьезные дисбалансы и провалы. Над всеми ветвями власти его авторы поместили мощную фигуру президента. «За что боролись? — комментировали появившийся проект академик Станислав Шаталин и Вячеслав Никонов. — Имели Съезд народных депутатов, который мог все, теперь имеем шанс получить одного человека, который может все»²⁶. И это была еще далеко не самая жесткая оценка. В ней, конечно, содержалось некоторое преувеличение: и Съезд мог не все, и президент — даже по исходному проекту. Однако власть президента получалась колоссальной, очень слабо ограниченной и практически неоспоримой при любом повороте событий.

Президент наделялся громадными полномочиями. Сверх того, что отводил ему проект Конституционной комиссии, президент, а не вся система государственных органов, объявлялся «гарантом Конституции, прав и свобод граждан». В его руках сосредоточивались почти все высшие кадровые назначения и отставки, причем только кандидатуры глав правительства и Центрального банка должны были представляться для назначения парламенту. Назначать же министров и руководителей федеральных ведомств президент мог по представлению премьера (лица, всецело от него зависимого) и после консультации с Советом Федерации (которая его ни к чему не обязывала). Он и только он получал в свои руки такое мощное оружие, как назначение федерального референдума; никакие иные условия для того (сбор подписей, голосование в парламенте) в проекте оговорены не были. Выступая арбитром в спорах между государственными органами Федерации и ее субъектов, а также между государственными органами самих субъектов, президент приобретал также и судебные функции.

Никаких серьезных ограничителей власти президента проект не предусматривал. Даже в тех немногих случаях, когда президентские назначения и увольнения требовали согласия парламента (например, высших судей или членов Совета безопасности), таковое достаточно было получить лишь в верхней палате — Совете Федерации. Только Совет Федерации мог оказывать некоторое влияние (впрочем, небольшое) на судьбу правительства. Для его назначения или отставки была придумана замысловатая процедура. Президент мог отправить в отставку как правительство в целом, так и отдельного министра и без согласия Совета Федерации. Однако вотум недоверия отдельному министру, вынесенный верхней палатой, не был для президента обязательным. Если же она отказывала в доверии правительству в целом, то президент должен был представить в недельный срок в ту же палату предложение о кандидатуре председателя правительства (нигде не было оговорено, что это не мог быть прежний премьер).

Но самое интересное должно было происходить при возникновении коллизии по поводу назначения премьера. Если Совет Федерации дважды отклонял предложенную президентом кандидатуру на этот пост, к решению вопроса о правительстве следовало привлечь нижнюю палату — Государственную думу. Кандидатура премьера должна была поступить на совместное рассмотрение палат. Но если и таким способом утвердить премьера не удавалось бы, президент получал право досрочно распустить все Федеральное собрание и назначить исполняющего обязанности премьера. Причем нигде не было оговорено, сколько раз президент может повторять подобную операцию и следовательно, как долго на протяжении срока одного президентства страна может жить вообще без парламента по схеме: выборы — отказ в утверждении премьера — роспуск Федерального собрания — новые выборы. Таким образом, продекларированное право парламента отправить правительство в отставку превращалось в фикцию, а президент — не в пример тягостной для него коллизии на VII СНД — получал вполне реальную возможность (в том числе и сознательно спровоцированную) расстаться с неугодным ему парламентом. Однако и это было еще не все. Имея перед глазами тупики затянувшегося кризиса, авторы «президентского» проекта изобрели еще одно ноу-хау, неизвестное в мировом конституционном праве. Президент получал право распустить Федеральное собрание не только из-за спора о премьере и правительстве, но «и в других случаях, когда кризис государственной власти не может быть разрешен на основании процедур, установленных настоящей Конституцией».

Впрочем, можно было предположить, что подобная беспрецедентная норма заложена лишь для того, чтобы создать запас прочности в отношениях президента с и без того слабым парламентом, который становился настолько безвластным, что не только государственный бюджет, но и любые законопроекты, касающиеся налогов, займов, финансовых обязательств государства, могли бы вноситься на его рассмотрение только президентом или правительством. На практике это означало бы лишение депутатов исконной функции парламентариев — законодательной инициативы по большинству законопроектов. Ограничены были и их контрольные функции: в проекте не было предусмотрено существование ни Счетной палаты, ни уполномоченного по правам человека. В особенности была принижена роль Государственной думы: в исключительное ведение Совета Федерации, помимо проблематичной возможности влиять на состав правительства, отходили ратификация и денонсация международных договоров, решение вопросов войны и мира, утверждение актов президента о введении чрезвычайного и военного положения и использовании вооруженных сил за пределами российской территории.

Во всех федеративных государствах верхняя палата формируется на менее представительной основе, чем нижняя. Принцип равенства избирателей ущемляется, как правило, в пользу равного представительства неравных по числу жителей штатов, кантонов (США, Швейцария) или с некоторой (обычно неполной) коррекцией, учитывающей неравновесность земель (ФРГ). Российские законотворцы пошли по третьему пути. В проекте КК отведение половины мест в верхней палате национальным образованиям было представлено как один из возможных вариантов (который впоследствии был исключен). В «президентском» проекте это было единственным решением. В результате малонаселенный автономный округ мог получить больше мест в Совете Федерации, чем, скажем, Москва или Красноярский край.

Проект КК по состоянию на апрель—май 1993 г. по крайней мере ставил законодателя перед развилкой: включить в Основной закон полный текст Федеративных договоров либо представить их содержание в консолидированном (и на практике освобожденном от некоторых крайностей) виде. Авторы «президентского» проекта однозначно встали на первый путь. В результате проект украсили четыре преамбулы и многочисленные повторы. Но нарушение элементарных правил юридической техники можно было счесть мелочью по сравнению с содержательными последствиями. Более того, метастазы принятого решения в виде ссылок на Федеративный договор проникли и в другие главы Конституции. Так, в одной из статей Конституции, помещенной в первой, профилирующей ее главе, основой Российского государства был объявлен, наряду с самой Конституцией, «Федеративный договор как ее неотъемлемая часть». Тем самым существенно повышался статус договоров, а сама Федерация становилась договорно-конституционной, основанной как бы не на волеизъявлении граждан, а на правах, делегированных Центру регионами, в первую очередь республиками. Под давлением Совета, в котором были представлены главы республик и который приобрел непомерное влияние, к лету в одном из вариантов дорабатываемого текста появилась запись о республиках как суверенных государствах²⁷.

Политический смысл замысла заказчиков этого конституционного проекта был совершенно прозрачен: опереться на региональные элиты в противовес вышедшему из повиновения Съезду. Предполагалось, что Совет Федерации станет более управляемым, чем Государственная дума (так и вышло на деле). Под давлением президентской инициативы, имея дело с агрессивным региональным лобби на Съезде, аппетиты которого росли, рабочая группа Конституционной комиссии, дорабатывая свой проект, также была вынуждена сдавать позиции, которые она до того пыталась отстаивать.

«Президентский» проект теоретически допускал отрешение главы государства от должности. На практике же он был неуязвим, ибо к решению вопроса об импичменте вместо Конституционного суда подключалось Высшее судебное присутствие. То было еще одно оригинальное изобретение авторов проекта — их отклик на выявившуюся ненадежность состава

Конституционного суда. Предлагалось воздвигнуть некоего монстра — надстройку над всей судебной системой. В нее должны были войти председатели Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов, их первые заместители и трое федеральных судей, назначенных Советом Федерации по представлению президента. Помимо участия в решении вопроса об импичменте это собрание, в формировании которого решающая роль также принадлежала президенту, давало бы толкование Конституции и могло отстранять от должности федеральных судей, в том числе, по-видимому, строптивцев²⁸. Предусматривалось, кроме того, что федеральным законом могут быть установлены изъятия из состязательного принципа ведения судопроизводства.

Таков был замечательный проект, противопоставленный как перекроенной старой Конституции, которая продолжала считаться Основным законом страны, так и проекту КК, который и в ухудшенном по сравнению с исходным вариантом виде имел мало шансов на одобрение в изжившем себя квазипарламенте. Новый проект стал энергично продвигаться администрацией президента. Он был восторженно принят влиятельной частью демократического движения, лидерами и активистами многих общественных организаций, приглашенных к участию в Конституционном совещании, политиками и экспертами, ранее критиковавшими президента за нерешительность и непоследовательность. В их глазах президентская инициатива открывала кратчайший путь к тому, чтобы расквитаться, наконец, с ретроградным парламентом, а в будущем — обеспечить бесперебойное проведение курса реформ, безусловным выразителем и гарантом которого выступал в их глазах Ельцин. Эта позиция входила в резонанс с широко распространившимся в обществе негативизмом по отношению к парламенту и, хуже того, к парламентаризму. С другой стороны, нечего и говорить, что съездовское большинство, не спешившее поставить, наконец, в порядок дня утверждение компромиссного «румянцевского» проекта, восприняло появление Конституции Алексеева — Собчака — Шахрая как акт войны.

В этой непростой и предельно поляризованной политической ситуации той части российских демократов, которые отдавали себе отчет (хотя, возможно, не все и не вполне) в опасных склонениях «президентского» проекта, надо было определить собственную позицию. В особенности остро встал выбор перед участниками рабочей группы КК, которые на протяжении всех прошедших лет противостояли давлению постепенно формировавшегося на Съезде консервативного большинства и стремились сохранить демократическое ядро изначальных вариантов своего проекта.

В реальных условиях тех дней выбор, однако, приходилось делать не между двумя по разным причинам и в разной мере неудовлетворительными проектами. Вопрос был поставлен иначе: поддерживаете ли вы, с оговорками либо без таковых, президентскую инициативу или решительно отвергаете ее и в конечном счете переходите в лагерь, где доминировали так называемый Фронт национального спасения и его парламентское представительство — «Российское единство». Третью позицию могли занимать ученые, эксперты, публицисты. На крутом повороте, оставаясь в политике, надо было выбирать одно из двух. Выбор этот вчера еще спаянные общей идеологией демократы, в том числе российские конституционалисты, сделали разный. Не вполне отдавая себе отчет в том, что всего через несколько месяцев он приведет их по разные стороны отнюдь не фигурально воздвигнутых баррикад.

ВЗГЛЯД ИЗ 1993 года. МОЙ ВЫБОР

«Опасно черта изгонять дьяволом»²⁹

— Виктор Леонидович, насколько неожиданными были для вас «конституционные инициативы» президентской команды?

— Неожиданными были конкретные действия, предпринятые президентом. Однако можно было предвидеть, что курс парламентского большинства на подавление исполнительной власти, его резко возросшая в последние недели агрессивность вызовут ответную реакцию и президент попытается реализовать политические итоги референдума в виде каких-то нетривиальных шагов.

— Каким может быть результат «конкретных действий»? Новый виток конфронтации, когда парламент будет готовить и принимать свою Конституцию, а президент — свою?

— В недавнем обращении Конституционной комиссии к президенту ему предлагается создать рабочие группы с каждой из сторон, усадить их за стол переговоров и на основе двух документов выработать один общий. В рабочей группе Конституционной комиссии всего человек десять депутатов и экспертов, преимущественно демократической ориентации. Я приблизительно представляю и возможный состав президентской рабочей группы. Эти люди вполне способны работать вместе. <...>

Я бы не стал изначально отдавать предпочтение тому или иному проекту. В каждом есть и достоинства, и недостатки. Безусловное достоинство президентского проекта — статья, запрещающая установление каких бы то ни было барьеров в границах России, которые ограничивают движение товаров, услуг, финансовых средств. Перед угрозой сепаратизма, приведшего в свое время к распаду Союза, такой категорический запрет разумен и необходим. Здесь четко прописано единство вертикали государственной власти, которое в нашем проекте обозначено лишь в самом общем виде. Резче сформулирована статья о праве частной собственности на землю.

Что же касается недостатков... Они разные в двух проектах, но, как правило, их причина одна: давление конъюнктурных соображений. Например, в проекте Конституционной комиссии не предусмотрено право парламента отправить в отставку все правительство (а не отдельных министров) — выразить недоверие его политике.

Я не раз спорил с коллегами по рабочей группе, доказывал, что зафиксировать это право необходимо. Мне отвечали, что в тех странах, где такое право у парламента имеется, есть ответное право президента распускать парламент. На предложение ввести этот принцип мои оппоненты говорили: «Нынешний парламент на это не пойдет».

Президент в своем проекте закладывает возможность роспуска парламента, хотя формулировка этой статьи выглядит слишком расплывчато. В принципе это правильно, своеволие парламента должно быть ограничено. Раз за разом выражая недоверие правительству, отдельным министрам, отвергая правительственный курс, он должен знать, что на него тоже есть управа. Но из президентского проекта я так и не понял, предусмотрено ли там право парламента отправить в отставку правительство. Сказано об этом довольно невнятно. О каком балансе властей можно тогда говорить?

— Вероятно, в нынешних условиях невозможно полностью игнорировать политическую конъюнктуру...

— Политическая конъюнктура — опасный советчик в конституционных вопросах. Рассчитывая в борьбе против депутатского большинства опереться на представителей субъектов Федерации, президентская сторона идет на такие уступки, которые в перспективе грозят полным развалом России. Одна из них — гипертрофированная роль Совета Федерации как верхней палаты парламента. В его руках — вся кадровая политика, он решает вопросы войны и мира, ратифицирует международные договоры, объявляет военное положение. Специализация палат, безусловно, нужна. Но не такая же. <.>

Думаю, что для президента важна не новая Конституция как таковая, а предоставляемая ею возможность распрощаться с нынешним депутатским корпусом. Я не только понимаю это стремление, но и поддерживаю его: сам подписал письмо с призывом о досрочных перевыборах парламента. Но в последние дни из памяти не идет известная французская поговорка: «Опасно черта изгонять дьяволом». Уступки, которые делают президент и — в ответ на его уступки — Конституционная комиссия, срочно подправляющая свой проект в интересах сил, которые выступают от имени национальных республик, чрезвычайно опасны тем, что поощряют центробежные тенденции. Похожее соревнование происходило между Верховным Советом и президентом в предоставлении дешевых кредитов различным регионам России. Это во многом подхлестнуло инфляцию. В данном случае речь идет об инфляции государственности. <.. .>

— Получается, проекты действительно не так уж несовместимы.

— На самом деле основной вопрос не в пунктах разногласий, а в том, кто и как будет принимать Конституцию. Думаю, Съезд пока не готов принять ее не только в президентском или согласованном варианте, но и в варианте, основные положения которого он ранее одобрил. Прежде всего потому, что после этого неизбежно последуют перевыборы депутатов. Это, вероятно, предвидит и президент. Далее он может рассуждать так: если Съезд — главная помеха на пути к экономической и политической стабилизации, если он не способен принять новую Конституцию, надо принимать ее каким-то иным путем, в обход действующей Конституции.

— И общество спокойно отнесется к «неконституционному» принятию Конституции?

— Референдум показал, и мои встречи с избирателями подтверждают, что престиж депутатского корпуса довольно низок. Я отнюдь не призываю к роспуску парламента вопреки его воле. Но если это случится, едва ли возникнет сильное общественное возмущение. Плохо это не с точки зрения судьбы данного парламента, а точки зрения принципа: если президенту можно распустить данный парламент, почему бы не сделать это и со следующим? Почему бы полученную концентрацию полномочий в руках исполнительной власти будущим лидерам не использовать для установления, скажем так, не вполне парламентского режима?

— Не слишком ли дорогая плата за победу над консервативным Съездом? И угроза целостности России, и антидемократический прецедент...

— Лично я предпочел бы другой, конституционный путь. Но он может оказаться наглухо перекрытым: боюсь, многие мои коллеги опьянены чувством власти и утратили представление о реальном соотношении сил. Однако и в президентском варианте много подводных камней. Насколько можно понять, президент намерен представить Конституцию для одобрения субъектам Федерации. В какой форме это будет сделано? И что если значительная часть регионов ее не поддержит? Консультации с субъектами Федерации неизбежно выведут на политическую арену края и области с преобладанием русского населения. Вряд ли представители этих областей, независимо от симпатий и антипатий к президенту, так уж спокойно отдадут на откуп республиканским элитам конституционные вопросы. Тут я предвижу большие неожиданности и неприятности, о которых, возможно, не думают президент и его команда.

«Федеративные отношения — узловой вопрос

Конституции»³⁰

Илья Шаблинский: Вы полагаете, что в основе работы Конституционного совещания должен обязательно лежать так называемый президентский проект Конституции? Или возможны какие-то другие решения?

Виктор Шейнис: Я бы хотел уйти от вопроса, который носит, на мой взгляд, преимущественно престижный характер. Чей проект должен лечь в основу будущей Конституции? Естественно, я длительной работой гораздо более тесно связан с проектом Конституционной комиссии, нежели с недавно появившимся президентским проектом. Но, на мой взгляд, основные задачи сегодняшнего дня заключаются в том, чтобы выработать такой проект Конституции, который наилучшим образом отвечал бы реалиям и интересам нашего общества. Я вижу позитивные моменты и в проекте Конституционной комиссии, и в проекте Президента. Точно так же, как я вижу негативные черты и в том и другом проекте. Поэтому, не предрешая на данном этапе чисто технического вопроса, вокруг какого текста будет строиться обсуждение, я бы предложил сравнительно миролюбивый и ориентированный на согласие вариант. А именно: есть опубликованная сопоставительная таблица двух вариантов, вот по этой таблице я бы и пошел. Во-первых, по некоторым подсчетам, до 60% текста совпадают, значит, 60% уже сразу можно перенести в итоговый проект. Что касается остальных моментов, то здесь нужно вести заинтересованный и вместе с тем спокойный разговор, выбирая те формулировки, которые, как я уже сказал вначале, наиболее отвечают интересам нашего общества. Возможно, это будут формулировки, которые родятся на базе сопоставления двух разных вариантов и которые не будут в точности соответствовать ни одному, ни другому варианту. Во всяком случае, я бы рекомендовал отказаться от жесткой конфронтационной позиции.

И. Ш.: Вам не кажется опасным то, что в нынешней ситуации субъекты Федерации стремятся как бы использовать конъюнктуру, получить тот статус в будущей Конституции, который не благоприятствовал бы будущему Российскому государству в целом? Помните заявление 12 субъектов Федерации о том, что в обоих проектах Конституции «права человека вытесняют права народов»?

В. Ш.: Я думаю, что самый опасный момент, связанный с конфронтацией двух проектов, равно как и вообще конфронтацией исполнительной и законодательной власти, связан с той угрозой, которую эта конфронтация несет для единства Российской Федерации. Вы затронули сейчас, может быть, самый больной и болезненный вопрос. Вопрос о тех далеко идущих уступках, которые делает и та, и другая, парламентская и президентская, сторона, желая получить поддержку регионов и прежде всего поддержку бывших автономий, а ныне республик в составе Российской Федерации. Мне кажется, что здесь необходимо проявить определенную твердость и поставить границы, за которые уступки и шаги навстречу требованиям республик переходить ни в коем случае не должны. Даже если это обещает успех в той внутренней конфронтации, которая ведется здесь, в Москве, в центре. Вообще, мне уже приходилось говорить, что нынешняя ситуация мне напоминает игру на двух досках. Только не в шахматы, а в поддавки. За одной доской в эту игру с бывшими автономиями играет Президент, за другой с бывшими автономиями играет парламент. Президент и парламент соревнуются между собой: кто быстрее отдаст все фигуры. Это, по-моему, чрезвычайно опасная игра, чреватая чрезвычайно опасными последствиями. Я приведу два примера.

Первый пример: включение в текст Конституции Федеративного договора. Я решительно против этого. И не в силу того, что я не уважаю Федеративный договор. Я считаю, что он отражает определенный баланс сил и более или менее выверенную точку соприкосновения интересов, гармонии интересов. <...>. А что же видим сейчас? Широким жестом президентская сторона включает Федеративный договор в Конституцию. После этого Хасбулатов делает аналогичный шаг и резко обрывает Румянцева на заседании Конституционной комиссии, когда тот отстаивает всего-навсего формулировку шестого Съезда о том, что в Конституцию должно войти содержание Федеративного договора, а не сам договор³¹. Это один пример.

Второй пример. В течение длительного времени рабочая группа Конституционной комиссии сопротивлялась натиску бывших автономий, которые требовали, на мой взгляд, совершенно неправомерного решения, согласно которому в верхней палате, в Совете Федерации, области, с одной стороны, и республики, с другой, должны быть представлены равным числом депутатов. <.. .> Президентский вариант делает, и это один из самых серьезных недостатков, на мой взгляд, и здесь серьезную уступку нашим бывшим автономиям, предлагая паритет: половина на половину. Я буду решительно возражать против такого решения.

И. Ш.: Это же искусственное принижение статуса областей.

В. Ш.: Конечно, краев, областей, Москвы, Санкт-Петербурга. Я думаю, что, скажем, американский принцип, согласно которому каждый штат, независимо от его величины, посылает одинаковое количество представителей в Сенат, является достаточно взвешенным и спокойным принципом. Он, правда, нарушает принцип равного избирательного права, поскольку оказывается, что от большего количества граждан, скажем, живущих в Калифорнии, посылается такое же количество сенаторов, как от Мэриленда, где граждан значительно меньше. Но здесь, по крайней мере, есть какое-то логическое обоснование, связанное с федеративным устройством государства. Нам же предлагают не Федерацию, а доминирование определенной части субъектов Российской Федерации над другими субъектами.

Ну и, наконец, последняя часть вашего вопроса. Для меня совершенно неприемлем принцип, согласно которому какие бы то ни было соображения морального или юридического, или любого иного порядка могут быть поставлены выше или даже рядом с правами человека. Я буду решительно возражать против этого.

И. Ш.: Последний вопрос, связанный с процедурой принятия новой Конституции. Есть точка зрения, согласно которой ни один из проектов на Съезде не может получить 2/3 голосов. Есть такая точка зрения. С другой стороны, любые идеи, связанные с каким-то иным, не связанным с действующей Конституцией порядком принятия Основного закона, тоже не очень ясны до сих пор. Если можно, обрисуйте свою позицию по этому вопросу.

В. Ш.: Я — за то, чтобы попытаться все-таки найти решение, способное получить поддержку двух третей депутатов. Мне кажется, что перед нами достаточно серьезная угроза, которая исходит от крайних сил, я имею в виду в особенности агрессивную оппозицию, занимающую крайний фланг, так называемый Фронт национального спасения, организаторов провокаций, в частности организаторов первомайской провокации. Мы все перед лицом этой угрозы, а также угрозы распада Российской Федерации под давлением ряда групп в национальных образованиях. Перед лицом экономических проблем, стоящих перед страной в рамках того курса экономической реформы, который был одобрен большинством избирателей на референдуме. Вот под влиянием всех этих императивов, мне кажется, можно еще раз попытаться найти взаимоприемлемые решения и собрать большинство на Съезде. Если это не получится, а считать такой вариант исключенным было бы наивным, необходимо найти какие-то альтернативные варианты. Одним из альтернативных вариантов могло бы стать проведение референдума. Но я — не за безоглядное бросание к референдуму, как это предлагают некоторые сторонники, скажем так, демократического лагеря. Я думаю, что на референдум надо идти в том случае, если будет уверенность, что большинство избирателей и большинство или по крайней мере значительная часть субъектов Федерации поддержит тот проект Конституции, который в муках будет выработан или Конституционным совещанием, или какими-то другими структурами. Наконец, есть еще один вариант. Ориентируясь на принятие новой Конституции как на программу-максимум и на проведение на основе этой Конституции выборов, я бы мог предложить, скажем, отложить принятие Конституции. Пусть решает следующее поколение, будет ли это парламент, будет ли это какая-то форма Учредительного собрания. Это вопрос не принципиальный, это можно решить и потом. <.>

«Идеальное решение —

СОВМЕСТИТЬ ОБА ПРОЕКТА»³²

— Виктор Леонидович, известно, что вы — один из активных деятелей в парламентской фракции «Согласие ради прогресса», которая в целом поддерживает социально-экономический политический курс Президента, исполнительной власти. С другой стороны, вы же — заместитель ответственного секретаря Конституционной комиссии, что на протяжении трех лет упорно работала над проектом новой Конституция я подготовила ее. И вдруг Президент отказывается от своего проекта и предлагает обществу новый, созданный в кулуарах...

— Это вопрос чисто политический... Между тем заниматься политикой я стал волею обстоятельств, большую же часть своей жизни был ученым. Поэтому то, что произошло с проектом новом Конституции, постарался воспринять прежде всего как аналитик, то есть отделить себя как субъекта этого документа от себя же как объекта собственного исследования. Разве столь существенно, кто разработал проект Конституции? Главное — насколько он отвечает нынешним реалиям. Но, конечно, шаг Президента не тривиален...

— Мягко говоря.

— Я стараюсь избегать оценочных моментов. Не тривиален, если иметь в виду, что Президент действительно является председателем Конституционной комиссии, от имени которой и был опубликован проект, что он неоднократно выражал согласие с его основными идеями. И даже более того, после VI Съезда народных депутатов направил в рабочую группу чуть больше 20 поправок к тексту. Почти все они были приняты.

Разумеется, меня интересовали мотивы, которые двигали президентской стороной. Думаю, в основе их лежит нежелание парламентского большинства считаться с некоторыми объективными реалиями, те его действия (выявившиеся, в частности, на референдуме), ущемляющие и оскорбляющие Президента.

По-видимому, в его окружении да и у самого Ельцина сложилось мнение, что с таким Верховным Советом иметь дело невозможно. Так что за появлением президентского проекта стоит желание «получить» другой парламент и заодно усилить президентскую власть.

Но, понимая это, я, однако, задаюсь вопросом: насколько удачен проект Президента по существу, независимо от политической конъюнктуры? И здесь вынужден признать, что, хотя в этом документе имеется целый ряд положений, выгодно отличающих его от проекта Конституционной комиссии, с целым рядом других положений я согласиться не могу. Вызывает сомнение и метод выработки Конституции, который используется президентской стороной. Особенно смущает подчеркнутая ориентация на властные структуры регионов.

Недавно Сергей Шахрай в своем выступлении сопоставил легитимность трех субъектов политического процесса. Это Президент, легитимность которого повысил референдум (с этим можно согласиться, хотя отсюда вовсе не следует, что Президент после него получил дополнительные — учредительные — функции). Это Съезд, который не имеет уже — после референдума — легитимного права единолично принимать новую Конституцию. (И с этим можно было бы согласиться, хотя и с оговоркой). А также власти субъектов Федерации, легитимность которых, по мнению Шахрая, выше, чем у депутатов Съезда. Почему? Разве их представительные органы избирались иначе, не в то же время и не в соответствии с тем же самым законом о выборах?

По-моему, «введение в игру» субъектов Федерации — конъюнктурный шаг. Он означает, что группы политиков, которые представляют регионы, получат дополнительные права. Это очень опасный для целостности России путь.

— Вам не кажется, что такая тактика — это и есть своеобразная реакция президентской стороны на неблагоприятные для нее итоги референдума в бывших автономиях и негативную позицию их руководителей на президентский проект?

— Но тогда еще менее разумно для Президента делать дополнительные пасы в сторону тех участников политического процесса, которые однажды уже тебя не поддержали... Меня тревожит, что Президент в своем проекте пошел на целый ряд уступок настойчивым требованиям бывших автономий.

Меня привлекает, как это ни покажется странным, зафиксированная в этом проекте возможность роспуска Президентом парламента. В свое время, когда я отстаивал в Конституционной комиссии право парламента отправить в отставку не только отдельных членов Кабинета министров, но и все правительство в целом, мне резонно возражали: в странах, где существует такая практика, Президент обладает правом распустить парламент. В проекте Шахрая — Алексеева Президент такое право получил. Но оно сформулировано настолько расплывчато, что я не стал бы его поддерживать.

— Как у Наполеона: «Пишите коротко и неясно»?

— Да нет. Оно сформулировано коротко, но достаточно ясно. Президент может по своему усмотрению в ситуации острого политического кризиса распускать парламент.

— Но если политические кризисы в России будут повторяться часто и эта секира всегда будет висеть над парламентом?

— Конечно, Президенту следует дать право распускать парламент. Это необходимо, чтобы последний не слишком «зарывался», чтобы, учитывая сложные проблемы повседневного управления страной, понимались задачи, которые стоят перед исполнительной властью. Но право это, безусловно, должно быть ограниченно. Скажем, в Конституции Французской Республики президент может прибегнуть к такому решению только после года работы парламента.

— Полномочия, которые предоставила Конституция Франции в 1958 году президенту де Голлю, нередко сравнивают с полномочиям российского Президента в проекте Шахрая — Алексеева. Однако последние превзошли те, которыми наделил народ Франции творца Пятой республики. Например, де Голль имел право распустить парламент после консультаций с премьером и председателями палат. У нас же Президент, по новому проекту, может это и без консультаций...

— Но в нынешней ситуации Ельцин не может распустить парламент даже после консультаций.

— В нынешней ситуации — да. А по проекту? Скажем, не утвердил парламент несколько раз подряд кандидатуры председателя правительства или руководителей судебных органов, генерального прокурора или руководителя Центрального банка — чем не повод распустить «непослушных»? Вам не кажется, что это опасно в условиях страны, имеющей авторитарное прошлое?

— Я согласен, что в ряде случаев президентский проект идет дальше того, который был подготовлен для де Голля. Думаю, что все же удастся договориться с Президентом и привести эти положения к разумному виду. Но здесь я хотел бы отметить два момента. Когда наблюдаю за конфликтом между Президентом и депутатским корпусом, то мои симпатии на стороне первого.

Да, парламент принял ряд важных законов, внес нужные изменения в ныне действующую Конституцию. Конечно же, я за то чтобы парламент мог контролировать назначение высших должностных лиц, мог отправить в отставку правительство и т. д. Но если вы спросите меня, хотел ли бы я, чтобы столь нелюбимый хорошо известной частью депутатов министр иностранных дел Козырев предстал перед нынешним парламентом, чтобы получить от него «добро» для назначения на этот пост, то я бы ответил на этот вопрос отрицательно. Неквалифицированный парламент вмешивается в вопросы внешней политики, время от времени принимая некомпетентные решения.

— Не считаете ли вы, что именно такими же соображениями «политической целесообразности» руководствовались авторы президентского проекта Конституции, «строя» его под определенное лицо — Ельцина. А что будет, если на этом посту окажется Жириновский либо кто-нибудь другой из непредсказуемых политиков?

Известно и то, как в свое время в Германии президент Гинденбург воспользовался правом роспуска парламента, чтобы привести к власти Гитлера. А ведь некоторые политологи проводят аналогии между тогдашней Веймарской республикой и нынешней Россией...

— Я не хотел бы выглядеть человеком, который защищает неправовую политическую практику, исходя из «политической целесообразности». Я не сторонник выхода за рамки Конституции, даже той, к которой отношусь критически. В свое время я советовал Ельцину не выносить на рассмотрение парламента утверждение ключевых министров, потому что тогда это не было предусмотрено Основным законом страны.

Конечно же, Конституция не должна «строиться» под конкретного политика. Чрезвычайно опасно, если особыми полномочиями воспользуется человек, не разделяющий демократических ценностей. Налет политической конъюнктуры в президентском проекте, безусловно, есть. Хотя и не в такой степени, как это представляют некоторые его активные критики. Надеюсь, что «синтетический» проект, который будет выработан после соединения двух вариантов Конституции, будет свободен от этого недостатка.

— Вы считаете, что созываемое Президентом Конституционное совещание способно «выдать» такой проект?

— Мой опыт показывает, что несколько сот человек хороши для митинга, но не для того, чтобы решать важные государственные вопросы, работать с документами. Тем более присутствие на Конституционном совещании одиозных политических фигур, а их там, видимо, будет немало, не располагает к оптимистическим прогнозам.

Идеальное решение: если бы на Конституционном совещании сложилось такое умеренное большинство, которое пришло бы к выводу о необходимости совместить два проекта Конституции, совещание смогло бы образовать для этих целей рабочую группу, которая продуктивно поработала бы над сведением обоих вариантов, подготовила бы текст проекта Конституции. В таком случае Конституционное совещание выполнило бы свою задачу. Однако у меня немного надежд на это, хотя я и мои политические друзья делают все возможное, чтобы так было...

— Как быть, если компромиссный вариант Конституции не будет предложен совещанием?

— Если не удается этого достичь, тогда надо хотя бы реализовать программу-минимум: принять некоторые неотложные документы, способные вывести страну из политического тупика. Я имею в виду конституционный закон о высших органах государственной власти, который может быть представлен как закон о дополнениях и изменениях ныне действующей Конституции. Этот закон в первую очередь ликвидировал бы двухступенчатую структуру высшего законодательного органа, упразднил бы Съезд, закрепил профессиональный парламент, уточнил взаимоотношения между ним, Президентом и правительством. Далее — необходим новый закон о выборах, который включит хотя бы элементы пропорциональной системы, избрание по спискам политических партий или их объединений. Проект такого закона наша рабочая группа только что представила в Верховный Совет. И наконец, закон о политических партиях. Если эти законы будут приняты, тогда можно приступать к новым — многопартийным выборам.

— Критики парламента высказывают сомнение в том, что он может принять «прогрессивные» законы».

— Для их принятия существуют два пути — парламент и референдум. Если не удастся пройти первый, останется второй.

КОНСТИТУЦИОННОЕ СОВЕЩАНИЕ НА СТАРТЕ

Реконструируя подготовку и ход Конституционного совещания — нового института, эффектно введенного президентом в заторможенную было политическую игру, — нельзя не заметить отсутствия какого бы то ни было заранее продуманного, последовательного плана действий. Продвижение к поставленной цели — преодолению политического кризиса, — как и прежде, осуществлялось посредством импровизаций, методом проб и ошибок.

Как мы видели, представляя 29 апреля «президентский» проект Конституции, Ельцин весьма расплывчато обозначил статус (и даже название) органа, которому предстояло дорабатывать проект, порядок и сроки его формирования. Сначала для представления замечаний и предложений по проекту был отведен срок в три недели. В него можно было бы уложиться, если бы поправки (на что, по-видимому, тогда и рассчитывал президент) носили косметический характер. Но уже 12 мая появился указ, продлевающий этот срок еще на две недели — до 5 июня, дня, когда Конституционное совещание должно было начать работу. Композиция КС в тот момент виделась так: по два представителя от каждого субъекта Федерации плюс необозначенное в указе число представителей президента и фракций СНД. То, что этому собранию отведена лишь номинальная роль, вытекало из положения указа, предписывавшего, что в основу должен лечь «президентский» проект, а всю работу следует провести в пять дней, завершив ее к 10 июня. Одновременно было издано распоряжение о рабочей комиссии — аналоге и заменителе Конституционной комиссии СНД, которая, собственно, и должна была осуществить доработку текста новой Конституции. В состав этой комиссии, помимо самого президента, были включены 11 министров во главе с Черномырдиным, 3 высокопоставленных сотрудника президентской администрации, 14 президентов республик и глав исполнительной власти российских регионов, 5 глав представительных органов субъектов Российской Федерации, 2 высших судей (в число которых не вошел председатель Конституционного суда), 6 депутатов парламента, не занимавших постов в структурах исполнительной власти (в их число не был включен ответственный секретарь КК) и 1 ученый (разработчик проекта С. Алексеев) — всего 43 человека³³. Замысел вырисовывался достаточно ясно: форсированно и без серьезных потерь провести данный проект, продемонстрировав публичную его поддержку со стороны лояльных президенту структур.

Вскоре, однако, план этот пришлось корректировать. 20, 31 мая, 2 и 3 июня были изданы указы и распоряжения президента, существенно изменявшие и конфигурацию КС, и порядок его работы. Время работы продлевалось до 16 июня (на деле одна лишь первая его фаза продолжится почти на месяц больше — до 12 июля). Были назначены два пленарных заседания (по факту их оказалось пять). Число представителей от каждого субъекта увеличивалось до четырех человек. Само совещание приобретало значительно более сложную композицию. Наряду с рабочей комиссией учреждались пять секций — групп по доработке проекта, в которые вошли 832 представителя основных субъектов конституционного процесса:

• от федеральных органов государственной власти (65 человек — представители президента и правительства, 133 — иных федеральных государственных структур, среди них — 103 депутата РФ, в том числе почти весь состав КК);

^• от органов государственной власти субъектов Федерации (184 человека в ранге руководителей региональных властных структур, в том числе 34 депутата РФ, и 199 экспертов);

• от органов местного самоуправления (27 представителей);

^• от политических партий, профсоюзов, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий (177 человек, в их числе 11 депутатов РФ);

• от товаропризводителей и предпринимателей (47 представителей) ³⁴.

В каждую группу были назначены координаторы из числа членов рабочей комиссии³⁵. Как видно, КС по ходу его конструирования преображалось довольно основательно. Оно становилось многолюдным, сопоставимым по численности с самим СНД. От односторонней ориентации на региональные элиты президент переходил к системе балансов. Региональная группа оказалась самой многочисленной, но принятым решениям предстояло пройти сквозь фильтр рабочей комиссии, в которую направлялись предложения также и других четырех групп. Солидное представительство получил депутатский корпус (около 150 человек), но к реальной работе была привлечена относительно небольшая часть парламентариев, к тому же они были рассредоточены по разным группам. Заметную роль предстояло сыграть представителям партий, профсоюзов и иных общественных организаций, но при царившем в Минюсте регистрационном хаосе значимые структуры получили такое же представительство, что и виртуальные организации. Однако само разделение участников КС не по проблемам или разделам Конституции, как это было изначально сделано в рабочей группе КК, а по группам, представлявшим различные государственные и общественные структуры и к тому же работавшим раздельно, должно было привести (и действительно привело) к тому, что по каждой спорной статье было выдвинуто столько вариантов решений, сколько групп в составе КС. Из них рабочая комиссия, за которой было оставлено последнее слово и поведение которой представлялось наиболее предсказуемым, могла выбрать варианты, не слишком удаленные от концепции «президентского» проекта.

В одном Конституционному совещанию нельзя было отказать: по замыслу, как он реализовывался на момент созыва, оно, включая немало знаковых фигур тогдашней политики, выглядело довольно представительным собранием (в списках значились и влиятельные лидеры оппозиции), хотя никто не мог сказать, как распределение участников Совещания по их конституционным и политическим воззрениям соотносилось с расстановкой сил в обществе.

КС было задумано и выдвинуто как альтернатива СНД в конституционном процессе. Но в отличие от парламента новоизобретенный институт не располагал необходимой легитимностью, а его решения (если не выходить за рамки действующего законодательства) могли носить лишь рекомендательный характер. Вопрос о том, как принимать Конституцию и что надо сделать с «президентским» проектом, чтобы он был принят, выдвинулся в центр общественной дискуссии, разгоревшейся с новой силой. Впрочем, позиции сторон несложно было предсказать априори.

«Президентский проект нацелен на разрушение конституционности в России», — написала «Правда» накануне Совещания. Перебрав ряд политиков, для которых «монаршьи полномочия», заложенные в «ельцинском проекте», — «длина рукава по их загребущим рукам», политический обозреватель газеты приходил к заключению, что предложенный проект «принимать некому» и что «противостоять развалу еще можно, если решительно стать на защиту действующей — пусть перештопанной и перелатанной — Конституции РФ и советского строя»³⁶. С агрессивной оппозицией все было ясно: никакой вариант продвижения к новой Конституции она не приемлет и места, зарезервированные для ее представителей на КС, занимать не собирается.

Немногим отличалась и позиция Хасбулатова. Осудив «игру» в принятие новой Конституции, председатель ВС объявил, что в событиях, происходящих в России, кроме трагедии, есть еще и «фарс: весь мир смеется над выходками высшей исполнительной власти и насмешливо-жалостливо смотрит на парламент (Съезд) и Конституционный суд, которые терпят эти практически невозможные терпеть политическую клоунаду и издевательства над собой»³⁷.

Становилось ясно также, что за свою довольно проблематичную поддержку «президентского» проекта «автономы» заломят совершенно непомерную цену. Особенно неприкрыто свои претензии заявляли региональные элиты Башкирии, Татарии, Якутии, не говоря уж о Чечне, правители которой после неудавшейся попытки силового вмешательства федерального правительства в ноябре 1991 г. неизменно подчеркивали, что конституционный процесс в России к их республике не имеет отношения³⁸. На появление «президентского» проекта эксперты Башкортостана ответили заключением, в котором подчеркивали, что «статьи первого раздела практически сводят на нет соответствующие положения Федеративного договора о государственной природе республик» и что «далеко не все законы Российской Федерации безоговорочно действуют на территории данной республики»³⁹. А Верховный Совет Татарстана представил поправку в новую Конституцию, исключавшую Татарстан из перечня субъектов Российской Федерации и дополняющую ее новой статьей, которая устанавливала не больше и не меньше, что «Республика Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией — Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения»⁴⁰. Чуть более сдержанные претензии к реализации в тексте Конституции РФ принципов договорно-конституционной Федерации заявил и ВС Якутии⁴¹.

Не следует думать, будто Ельцин, обращаясь к региональным элитам (прежде всего к той их части, которая складывалась вокруг структур исполнительной власти, — большинство же ее глав было назначено им самим) за поддержкой против съездовского большинства, был готов удовлетворить все притязания «автономов». Планы и намерения Ельцина в известной мере раскрыл Сергей Шахрай на встрече с депутатами демократических фракций в Кремле в начале мая. Президент в своем проекте отдает республикам и другим автономиям половину мест в верхней палате, рассчитывая, что края и области «отыграют назад», говорил он. Не зря в конституционном проекте местное самоуправление разведено с государственной властью: через голову региональных владык российский Центр будет обращаться к ассоциациям городов. Но если с регионами и в регионах президент готов вести сложные игры, то по отношению к депутатскому корпусу он занимает жесткую позицию. После референдума 25 апреля Съезд не вправе сделать три вещи: объявить импичмент президенту, отправить в отставку правительство и самостоятельно принять новую Конституцию. Но и президент не имеет морального права вернуться к Конституции, которую КК и ВС превратили в «сборную солянку». После VI Съезда Ельцин был готов работать с этим вариантом, но теперь он связан программой, с которой выступал на референдуме.

В мае — начале июня демократы проводят одно совещание за другим. В повестке — извечный вопрос: «Что делать?». Обсуждают не сам «президентский» проект — этим займется КС, и тогда выявятся серьезные расхождения также и среди демократов. Но пока об этом если и думают, то не очень говорят, да и масштаб, и трудоемкость предстоящей работы представляют слабо. Исходят из того, что новый проект предпочтительнее парламентского и что КС его безусловно одобрит. Вопрос лишь в том, как продвигать его дальше. В центре дискуссий — три возможных варианта утверждения Конституции — Съездом, референдумом, Учредительным собранием. На пути каждого из них предвидятся серьезные осложнения ⁴².

Одобрение «президентского» проекта на Съезде — единственный строго конституционный, но совершенно нереальный вариант. Странным образом его не считают исключенным. Но вынесение проекта на суд Съезда рассматривают скорее как эпизод в многоходовой комбинации. Распорядок действий таков, говорит Шахрай: сначала — Конституционное совещание, которое должно завершиться парафированием проекта большинством субъектов. Затем проект будет вынесен на Съезд. Никаких обсуждений — Съезд должен сказать «да» или «нет». Если Съезд Конституцию не одобрит (Шахрай едва ли мог питать иллюзии на этот счет), остаются два других варианта. На этот случай Бурбулис предлагает «идеальное решение»: 350 депутатов слагают полномочия, кворум рушится, Съезд будет делегитимирован, а депутатам, «оказавшимся в переходной исторической зоне», будут предоставлены социальные гарантии. Иными словами, имея уже опыт сходных попыток развалить парламент на VII и VIII Съездах, почему-то рассчитывают, в третий раз наступив на грабли, получить иной результат.

Из памяти еще не изгладились результаты апрельского референдума. Посмотрите на его карту, призывает Александр Котенков. За президента голосовали те регионы, где его поддерживают руководители. Значит, если большинство губернаторов проголосует за новую Конституцию, то и население ее поддержит. Ему возражают: не переоценивайте результаты прошедшего референдума, они скромны. И нельзя сбрасывать со счета фактор времени. Через два месяца, предрекает Юрий Москвич, рейтинг президента начнет катастрофически падать. Референдум — единственный путь, настаивают одни. Второй референдум в условиях ухудшающегося экономического положения мы не выиграем; к тому же на референдум будут вынесены 2—3 проекта, которые разобьют голоса, не соглашаются другие. К своей любимой идее возвращается Марина Салье: остается единственный механизм — Учредительное собрание. В его созыве и должна проявиться решительность президента. Только с помощью населения можно продавить Конституцию, которая нам нужна. Но здесь возникает еще одна развилка: как формировать Учредительное собрание? Самый демократический и безупречный способ его создания, убежден Борис Золотухин, — это выборы. Выборы не получатся, возражает Шахрай, лимит обращения к одному и тому же народу по государственным проблемам издержан.

Предложение форсировать выборы — будь то выборы в Учредительное собрание, будь то в новый парламент с учредительными функциями — не вызвало энтузиазма в демократических организациях. 29 мая состоялся пленум Совета представителей «Демократической России». Наши организации на местах исчезают, говорили участники пленума. На референдуме президент опирался на две силы: с одной стороны, на свой аппарат и новую номенклатуру, а с другой — на демократические организации, интеллигенцию, новые профсоюзы и предпринимателей. Душу вкладывали вторые, плоды достались первым. Теперь и бывшие демократы переходят на сторону номенклатуры. Авторитет «Демократической России» увял, на выборах мы будем неконкурентоспособны. Власть в регионах будет переходить к оппозиции, а она-то уж сумеет сформировать избирательные комиссии из подходящих людей. Пора не только нам поддерживать президента, но и президенту поддержать нас.

Надвигающиеся выборы ставили в порядок дня еще один вопрос: о партиях и избирательных блоках. Участники дискуссий в основном соглашались, что надо объединить демократические партии, пусть пока карликовые, и авторитетных лидеров. Как объединить? По мнению Андрея Нечаева, для 80% избирателей бренд «Демократической России» ничего не значит. Организацию должны основать известные лидеры, партии к ним присоединятся. Соглашаясь с тем, что имена значат больше, чем программы, Сергей Юшенков говорил о проблемах, которые неизбежно встанут перед демократами: на референдуме мы шли единым фронтом, на выборах схлестнутся амбиции, столкнутся интересы даже тех, кто сидит за этим столом. Противопоставление имен организациям бесплодно, пытался примирить разные подходы Егор Гайдар. Необходимо формировать избирательный блок, и поскорее. Блок будет представлять широкое объединение политиков реформистского спектра, расстановку которых в списке определят праймериз и организации, которые себя зарекомендовали.

На обсуждение был поставлен и такой вариант: принимать Конституцию, как Федеративный договор, т. е. парафировать, а затем ратифицировать в регионах. Хорошо бы так, комментирует Филатов, но республики потребовали передать проект на сессии их Верховных Советов, а это — могила. Лучше собрать надлежащим образом подобранных представителей в Центре и одобрить проект здесь. Это могут быть представители только от регионов. Конечно, действующая Конституция такой порядок не предусматривает, но переход от одной системы к другой и не может идти в соответствии со всеми ее статьями. На Конституционном совещании спроектирован баланс: участие депутатского корпуса и «подключение других политических сил» — противовес претензиям регионов, участие регионов — противовес «безумству Съезда».

Разногласия возникали практически по каждому вопросу. Ясно было одно: ни один из обсуждавшихся вариантов успеха не гарантирует. Чтобы хоть как-то подвести итог дискуссиям и привести депутатов, на поддержку которыми «президентского» проекта можно было рассчитывать, в состояние мобилизационной готовности, кремлевская администрация за несколько дней до начала работы КС собрала около двухсот лояльных депутатов в одном из подмосковных пансионатов. Это была едва ли не последняя попытка создать хоть какую-то базу поддержки для новой президентской инициативы в парламенте. Но поскольку способ реализации этой инициативы был неясен самим устроителям, обсуждение пошло вразнобой. При старой Конституции, которую Съезд может легко корректировать в свою пользу, больше жить нельзя. Новую надо принимать немедленно. Из-за отсутствия Конституции может умереть российское государство, убеждали Филатов и Шахрай. С этим, собственно, никто из собравшихся не спорил. Но и организаторы последнего многолюдного собрания демократических парламентариев, и тем более сами депутаты довольно смутно представляли, как следует поступать при различных вариантах развития событий. Снова и снова повторяли, что уход 350 депутатов мог бы делегитимировать Съезд, но реалисты говорили: в лучшем случае наберется сотня «отказников». Ясно было, что ничего хорошего большинство собравшихся не ждет. Сумбурное обсуждение не прибавило ни ясности, ни надежд, ни оптимизма. Завершилось оно заявлением в поддержку КС.

В нем депутатам — сторонникам президента было рекомендовано следовать алгоритму, изложенному Шахраем, а если Съезд вознамерится внести в проект, который еще предстояло создать на КС, какие-либо изменения, не согласованные с президентом и субъектами Федерации, — отказаться от участия в работе парламента. Заявление было разослано по телеграфу всем депутатам. Но запомнилось это действо скорее застольем, на котором одни натужно имитировали веселье, а иные торопились забыться — благо, средство к тому было обильно выставлено на столах. Под конец над головами пирующих просвистела запущенная кем-то, но, по счастью, ни в кого не попавшая бутылка⁴³.

Несмотря на большой разброс оценок, прогнозов, рекомендаций со стороны политиков, более или менее решительно поддержавших инициативу президента, все они полагали, что с СНД и ВС надо либо как-то договориться на базе «президентского» проекта, либо — к тому склонялось большинство — обойти их или удалить из конституционного процесса. Иными словами, парламент рассматривали как пассивный объект целенаправленной политики, в худшем случае способный затормозить, но не помешать продвижению к новой Конституции. То, что он может сыграть активную, самостоятельную роль, во внимание не принималось. Между тем появление «президентского» проекта подстегнуло необычайную активность парламента, обладавшего и собственным (правда, не доведенным до необходимой кондиции) проектом, и вполне легитимным способом его продвижения.

29 апреля, в день, когда Ельцин представлял свой проект руководителям субъектов Федерации, по инициативе Хасбулатова и Рябова в повестку дня ВС неожиданно был включен дополнительный вопрос — о Конституции. Проект постановления, внесенный от имени фракции «Россия», докладывал член этой фракции, секретарь КК Иван Федосеев. Напомнив депутатам, что основные положения официального проекта Конституции уже были одобрены VI Съездом, докладчик предложил календарный график доработки этого проекта. Оппозиция в лице одной из своих ядерных групп — фракции «Россия» — в обход и Совета фракций, и КК сделала заявку на перехват конституционной инициативы. В итоге короткого обсуждения было принято практически единогласно постановление «О завершении работы над проектом Конституции РФ», в котором было детально расписано дальнейшее его продвижение: до 20 мая — доработка и согласование с президентом основных положений, до 10 июня — сбор замечаний и предложений, поступающих из субъектов Федерации, до 30 июня — доработка проекта в КК с учетом этих замечаний, до 10 октября — постатейное рассмотрение проекта, не позднее 15 октября — его публикация, 17 ноября — созыв специального Съезда для рассмотрения и принятия новой Конституции. Кроме того, Комитету ВС по законодательству и КК поручалось подготовить поправки в действующую Конституцию о порядке принятия Конституции новой⁴⁴.

В день, когда о предстоявшей публикации «президентского» проекта депутаты знали лишь со слухов, можно было планировать продолжение конституционного процесса так, будто парламент является его единственным двигателем. Но 30 апреля этот проект был опубликован, а 6 мая поступил в КК, которую Хасбулатов собрал уже на следующий день. Замешательство — так коротко можно оценить атмосферу, царившую в КК. К этому времени она всецело управлялась руководителями ВС. Но что делать в новой ситуации, они не знали. Хасбулатов сказал, что он не исключает возможности рассмотреть проект президента, хотя и удивлен способом его действий. Румянцев выразил недоумение: что еще надо президенту после того, как почти все его поправки были внесены в официальный проект? В своем стиле выступил Слободкин: если будем обсуждать только два «капиталистических» проекта («один с демократическим лицом, другой откровенно фашистский»), «ничего хорошего не выйдет» — есть ведь еще и коммунистический проект. В итоге КК приняла два постановления. В одном предлагалось учесть ряд положений «президентского» проекта при доработке официального текста, а Ельцину и Рябову — сформировать рабочую группу «для завершения работы». В другом одобрялись основные положения проекта, доработанного в соответствии с решениями VIII СНД (фактически Румянцевым и привлеченными им экспертами) ⁴⁵.

Вскоре, однако, парламентариям довольно бесцеремонно было указано место, которое теперь им отводилось в конституционном процессе. Заседание Конституционной комиссии Ельцин объявил незаконным⁴⁶, а 11 мая собрал в Кремле совещание своих сторонников, которые днем позже будут введены в состав рабочей комиссии Конституционного совещания. Высказывания президента на этом совещании, казалось, противоречили друг другу. Именуя вновь создаваемый институт то собранием, то совещанием, он сказал сначала, что «на Конституционном собрании можно будет принять проект Конституции», а само собрание — преобразовать в Совет Федерации, который станет одной из палат парламента, сформированной регионами по собственному усмотрению. В заключительном же выступлении он был значительно осторожнее: КС созывается для работы, а не для принятия Конституции; регионы парафируют итоговый документ, после этого решим, как его принимать. Трудно сказать, отражало ли это колебания Ельцина или представляло собой зондаж реакции аудитории, к чему он прибегал теперь все чаще. Но в любом случае ни для ВС, ни для КК места не оставалось: все полезное из имеющихся проектов, сказал Ельцин, уже использовано. Нам указывают, что оба проекта совпадают то ли на 60, то ли на 90%, говорил Шахрай. Пусть так, но они не сходятся концептуально. График, утвержденный ВС, был проигнорирован. Почти все участники совещания настаивали, что работу надо форсировать. «Либо мы предельно ускоряем конституционный процесс, либо будем писать Конституцию для того государственного образования, которого уже не будет», — заявил один из них ⁴⁷.

Теперь уже Верховному Совету надо было утверждать свое лидерство в конституционном процессе. 25 мая были проведены парламентские слушания по проектам Конституции, на которых и Рябов, и Румянцев, и большинство выступавших отстаивали преимущества проекта КК. В последующие дни слушания перетекли в совещание нескольких сот депутатов советов разных уровней, на котором Хасбулатов формировал свою базу поддержки. Наконец, накануне открытия КС — 3 и 4 июня конституционные проблемы вновь обсуждал ВС. И здесь обнаружилась главная слабость официального проекта. Дело было не только в расхождениях с проектом «президентским» — сами депутаты по-разному представляли и ключевые положения основного закона, и порядок его введения в жизнь. «Не будем утопистами, — говорил Румянцев, представлявший проект постановления от лица рабочей группы КК, — по целому ряду вопросов никакого согласования, наверное, не получится. И надо вынести на всенародное обсуждение эти варианты». Почему мы должны согласовывать только два проекта, есть ведь еще вполне доброкачественный наш проект, говорили коммунисты. Постановление ограничивает участие субъектов Федерации в доработке проекта, по сути, игнорирует Федеративный договор, жаловались «автономы». Некоторые депутаты вменяли авторам проекта потерю темпа: он «был бы хорош 2 мая, но не 2 июня». Румянцев отбивался: «Я не в цейтноте, до 17 ноября [предлагавшаяся дата созыва Съезда] — очень много времени». Михаил Захаров неожиданно объявил, что «группа депутатов, специалистов высокой квалификации» уже подготовила объединенный проект Конституции; незачем больше строить графики — «мы нашли другой путь принятия Конституции»⁴⁸.

В итоге всей этой беспорядочной, растянувшейся на три заседания ВС дискуссии было принято постановление, предписывавшее КК не позднее 30 июня согласовать с президентом основные положения проекта, в течение трех месяцев провести всенародное его обсуждение и после дополнительного согласования 17 ноября внести на очередной Съезд. ВС, явно недооценивая фактор времени, замедлял темп: теперь уже в отличие от апрельского постановления на ноябрьском Съезде предполагалось принять Конституцию лишь в первом чтении. В постановлении содержался также перечень субъектов, чьи предложения надлежало «учитывать при подготовке единого проекта Конституции»; в этом ряду Конституционное совещание, созываемое президентом, стояло на предпоследнем месте — перед «иными совещательными органами». Из постановления, первоначально предложенного Румянцевым, были убраны подробный график прохождения проекта Конституции, варианты развития событий, возможность передачи Съездом полномочий по принятию Конституции избранному Конституционному собранию, если Съезд не сможет утвердить согласованный проект⁴⁹.

В результате на свет появилось еще одно постановление — заведомо неисполнимое. Осторожность Хасбулатова, настойчиво удалявшего из этого документа все острые углы, была вполне объяснима: спикер понимал, что в сложившихся условиях никакой проект Конституции не имеет шансов собрать на Съезде две трети голосов. Проект КК имел решающее преимущество перед «президентским» с точки зрения легитимности его продвижения. Но чтобы это преимущество реализовать, надо было, действуя согласованно, быстро и решительно, играть на опережение, ставя своего политического противника, как это делал Ельцин, перед свершившимися фактами. На это неустойчивое большинство парламента оказалось неспособно.

В его арсенале были по крайней мере два способа нетривиального поведения. Первый — проведение референдума (назначение которого было прерогативой парламента, а не президента) по двум—трем проектам Конституции. В этом случае голоса бы раздробились, и ни один из проектов (в том числе, конечно, и «президентский») не получил бы требуемой по закону поддержки. Второй — форсирование ползучей конституционной реформы, ограничивавшей полномочия президента, что уже было начато на VII и VIII Съездах. Но вести игру на опережение, безусловно, чреватую неожиданностями, противники Ельцина не решились. Больше всего их устраивало сохранение конституционного статус-кво — действовавшего Основного закона, который они рассчитывали постепенно подправлять в свою пользу. Фиксируя неловкие движения президента и его сторонников, их разноречия в том, что следует делать завтра, оппозиция, хотя непрерывно и твердила об угрозе государственного переворота, странным образом всерьез его не принимала. В своей тактике она исходила из того, что самые общие условия, в которых разворачивалась приобретавшая все большее ожесточение борьба, останутся неизменными, по крайней мере, до ноября. Сбои, которые обнаружились в начале работы КС, неясность его перспективы, казалось, подтверждали правомерность такой тактики.

ДЕЛА И ДНИ КОНСТИТУЦИОННОГО СОВЕЩАНИЯ

Острые вопросы, вызывавшие ожесточенные споры в обществе, встали теперь перед самим КС. Главный и наиболее общий из них — насколько решительно, жестко и быстро намерен президент продвигать свой проект. В организации собственной работы Конституционному совещанию предстояло пройти несколько развилок и на каждой из них сделать выбор.

В глазах большинства привлеченных к участию в КС политиков и экспертов первым тестом, выявляющим намерения его организаторов, должны были стать возможности и пределы корректировки текста, для обсуждения которого и созывалось совещание. Будет ли обсуждение организовано по не позабытым советским трафаретам — «командно-штабным учениям, где все разложено по полочкам, всем расписаны роли, четко определены исполнители и конечные результаты», как выразился один депутат⁵⁰, или же КС сможет основательно переработать проект (разумеется, в той мере, в какой его участники, состав которых был весьма разнолик, сумеют договориться меж собой)? Ожидания, в общем, простирались не слишком далеко. Внимательный наблюдатель и участник конституционных процессов Илья Шаб-линский, высказав предположение, «что данный проект — лишь исходный пункт длительного политического торга, в ходе которого Борис Ельцин будет постепенно опускать планку своих притязаний», сопровождал его оговоркой: «Боюсь, однако, что даже такой взгляд можно сегодня счесть излишне оптимистиче-ским»⁵¹.

События, однако, изначально стали разворачиваться по более мягкому варианту. КС, приступая к работе, должно было решить, будет ли за основу взят один лишь «президентский» проект или равный ему статус будет придан также официальному проекту КК. На предварявшем открытие КС заседании «комиссии Филатова» 4 июня я предложил: «Сами секции могут принять решение о том, что статья, посвященная такому-то вопросу, берется за основу в том варианте, который присутствует в тексте проекта Конституционной комиссии», поскольку некоторые вопросы в нем «решены, с моей точки зрения, лучше». Предложение это поддержал Шахрай⁵². Вслед за тем Ельцин, открывая КС, сказал, что «хотя некоторые серьезные проблемы в рамках проекта [Конституционной] комиссии так и не нашли разрешения», раздел о правах человека получился в нем «удачнее»⁵³.

Сигнал этот был вначале воспринят не всеми. «Один проект — одна Конституция», — напутствовал первую группу ее координатор Черномырдин⁵⁴. «Президентский» проект был принят за основу как единственный в третьей и пятой группах единогласно, причем Алексеев, один из авторов проекта, заявил о своем несогласии с президентом в том, что за основу следует взять первые две главы из проекта КК⁵⁵. Только вторая и четвертая группы решили продвигаться по двум текстам параллельно, в каждом случае решая, формулировку какого проекта следует взять за базовую. Но проект КК и сопоставительная таблица по обоим проектам были розданы всем участникам, и логика самого процесса поиска вариантов, способных наиболее адекватно отразить позиции, складывавшиеся в группах, поставила конкурирующий проект практически в равную позицию с исходным⁵⁶. То, что в работе оказались разные варианты, не только ставило участников дискуссии перед необходимостью выбора, но и нередко подталкивало к поиску новых формул, конструированию синтетических вариантов. Альтернативный процесс давал непредуказанные результаты.

Альтернативы положениям «президентского» проекта были заданы также поправками и предложениями, которые по призыву Ельцина пошли потоком от разных субъектов: региональных администраций и Советов, депутатов и министров, общественных организаций и граждан. Их число уже к открытию КС превышало две тысячи. Сначала предполагалось остановить этот поток, ограничив его датой начала КС. Но теперь предложения стали поступать от самих его участников. В результате к концу июня их было более пяти тысяч. Среди такого числа поправок, конечно, были и такие, которые шли вразрез с концепциями обоих основных проектов, предложения заведомо нереализуемые, вздорные, вкусовые и т. п. Эксперты президентской администрации проделали колоссальную работу, сведя воедино сходные предложения и привязав их к отдельным статьям проекта. Таких консолидированных поправок оказалось свыше пятисот. По ним, как по шпалам, двинулись группы КС, добавляя варианты от себя. В результате в июне на основе работы с поправками изменениям подверглось более двухсот положений первоначального проекта. Без каких-либо изменений остались лишь три его статьи⁵⁷.

Работа Совещания не укладывалась в отведенные для него рамки и по срокам. Планируя работу КС, его организаторы, по-видимому, рассчитывали на то, что работа над текстом будет носить более поверхностный характер: предполагалось, что занятые люди — руководители региональных администраций, высокопоставленные федеральные чиновники, предприниматели и др. — не смогут уделить много времени постороннему для них занятию. Но хотя с каждой следующей неделей группы участников редели, на заседания приходили оставившие свои дела энтузиасты, число которых было достаточным, чтобы обсуждение отдельных статей проекта затягивалось на многие часы. Рухнул и план ограничить КС двумя пленарными заседаниями чисто представительского характера — вступительным и заключительным. Давление «снизу», желание многих выговориться в присутствии президента, изложить особенности своего подхода на широкой публике были столь велики, а проблемы, которые требовали импозантного сценического действия, столь неожиданны, что число общих собраний пришлось увеличить до пяти.

Между тем временной dead-line остро ощущался кремлевской администрацией. Дело было не только в том, что значительные ее силы были отвлечены на обслуживание Конституционного совещания. ВС назначил, как мы помним, внеочередной Съезд по конституционным вопросам на середину ноября. Ведя игру на опережение, желательно было до того не только если не принять, то предъявить обществу законченный и поддержанный влиятельными силами конституционный проект, но и переизбрать парламент — предположительно в октябре. А так как подготовка выборов требовала два-три месяца, законодательную базу для них надо было иметь в готовом виде (включая одобрение в субъектах Федерации — процесс нелегкий и небыстрый) никак не позднее начала июля. Тем не менее устроители КС, будучи сами вовлечены в трудоемкий процесс и стремясь получить в итоге документ максимально достижимого согласия, вынуждены были несколько раз отодвигать сроки его окончания⁵⁸. В итоге подготовка проекта новой Конституции, которую первоначально предполагалось завершить 10 июня, затянулась до 12 июля. Конечно, месячная затяжка в реализации столь сложного проекта по мировым, да и по российским канонам конституционного законотворчества была не так уж и велика. Но в середине 1993 г. время опережало планы политиков со скоростью света.

Все это, однако, стало обнаруживаться по ходу дела. А открытие КС 5 июня было задумано как мероприятие парадное, призванное вдохновить сторонников президента, привлечь возможно большее число нейтрально настроенных людей и ошеломить противников. Но как раз парада не получилось из-за самого заурядного скандала. Заглавная речь Ельцина производила двойственное впечатление. В ней содержалось немало примирительных пассажей: и призыв выработать общую позицию, основанную на согласовании интересов, в чем и состоит цель демократии, и признание «обязанности государства устанавливать социальные стандарты, гарантируемые всем гражданам России», и приверженность правовым методам решения споров («сила без права — произвол власти и трагедия народа»), и многое другое. В то же время суждения президента о противостоящей политической силе были, по сути, бескомпромиссны. Речь на этот раз шла не о коммунистах, не о ФНС, не о «красно-коричневых», а о «представительной власти, оставленной нам советским строем» и не поддающейся реформированию. «Советы и демократия несовместимы» — гласил ударный тезис. За этим, правда, следовала оговорка, что это не «...призыв идти по пути силового преодоления тоталитарного наследства. Нам всем пока хватает разума и сдержанности, чтобы не прибегать к печально известному в России средству — к насилию». Но если слушатели и могли пропустить мимо ушей многозначительное «пока», Ельцин не оставлял и тени сомнения, что на этот раз он исполнен решимости в ближайшие же месяцы покончить с существованием «двух самостоятельных политических систем»: согласятся Съезд и Верховный Совет («не парламент, а обычное учреждение с начальством и подчиненными») с большинством политических сил России о досрочных выборах депутатов — хорошо, не согласятся — «нам придется воспользоваться другими возможностями»⁵⁹.

Это, конечно, был лишь слегка завуалированный ультиматум. Вызов был брошен не только Хасбулатову и съездовскому большинству. Можно было сколь угодно долго вести научные и политические дискуссии о том, что есть советская власть, была ли таковой власть коммунистов, что от нее осталось в России начала 90-х и насколько вероятно, что чаемые выборы дадут принципиально иные органы власти. Но сигнал сомнений не вызывал: в Центре надо удалить парламент, сформированный «на основе советского избирательного закона», а на местах — властные органы, тоже именуемые Советами (хотя из некоторых оговорок следовало, что это произойдет не сразу). Это не очень коррелировало с намерением привлечь к одобрению «президентского» проекта субъекты Федерации, противопоставив их Съезду, если только Ельцин не собирался опереться в регионах исключительно на назначенных им глав администраций.

Разворачивавшееся перед телекамерами действие могло быть тщательно спланировано заранее. Трудно понять, однако, почему не была продумана реакция на попытку Хасбулатова самочинно занять трибуну сразу после Ельцина, что легко было предвидеть после пространной речи спикера в ВС накануне. Конечно, приход в чужой монастырь со своим уставом (ведь КС было созвано и порядок его работы определен указом президента) лишний раз обнажил свойственную Хасбулатову бесцеремонность. К чести Ельцина надо сказать, что он попытался сгладить назревавший инцидент, сначала предложив своему оппоненту выступить на следующем пленарном заседании, а, натолкнувшись на твердое желание председателя ВС высказаться здесь и сейчас, Ельцин уступил и предоставил ему слово вне намеченного регламента. Он, однако, не захотел (или не нашелся?) осадить агрессивную часть своих сторонников, встретивших Хасбулатова свистом и захлопыванием. Это, вероятно, не было инсценировано из президиума — спикеру платили той же монетой за его обращение с депутатами в зале парламента. Но страна увидела клаку, бесчинствовавшую в высоком собрании, и запомнила слова не последнего человека в государстве, как бы к нему ни относиться: то, что вы не даете выступить председателю ВС, показывает, что вы «не можете не только принимать какие-то решения, но даже обсуждать эти решения»⁶⁰. В довершение всего этого безобразия охрана вынесла на руках депутата Слободкина, в крайнем возбуждении бросившегося к столу президиума, и вдогонку швырнула упавший с его ноги ботинок.

Попытка Хасбулатова выступить сразу вслед за Ельциным преследовала двоякую цель: изложить с той же трибуны альтернативную позицию по конституционным вопросам и продемонстрировать политический паритет парламента и президента. Так и не произнесенная его речь и разыгравшийся в связи с этим скандал на короткое время стали своего рода хитом политического сезона и вызвали взрыв разноречивых оценок и предположений. «“Спикеру” важно было не высказать свое мнение о Конституции, а утвердить себя — именно здесь и именно сейчас — как главу советской власти, если не превосходящей, то по крайней мере равновеликой президентской», — писал известный правозащитник и один из наиболее активных участников КС Кронид Любарский⁶¹. Иначе оценил происшедшее Виталий Третьяков: «Законодательная и исполнительная ветви власти сравнялись. Теперь нельзя сказать, что одна из них слабее другой. Обе сильны в своем хамстве, плебейском поклонении силе вообще и силе политической в частности... Страх. Они боятся, у них нет аргументов даже для спора с Хасбулатовым, а они еще поднимают голос в споре с историей!.. Честолюбцы из президентской команды оказались в большинстве своем еще и плебеями»⁶².

Скандальное обращение с Хасбулатовым оправдывали тем, что он якобы намеревался произнести вызывающую речь, способную расколоть КС, и в заключение призвать своих сторонников покинуть зал. Эта версия вызывает серьезные сомнения: она не вяжется ни с общей линией, которой придерживался в то время Хасбулатов, ни с содержанием его выступления на ВС 4 июня, когда он представил основные тезисы того, что собирался сказать на следующий день. Хотя «президентский» проект в нем оценивался негативно, спикер соглашался с тем, что «обстановка сегодня такова, что она, очевидно, требует принятия новой Конституции, и, видимо, она будет принята». Хасбулатов излагал свое, близкое к проекту КК, видение устройства государственной власти и воспроизводил известную позицию парламента, которую сторонники президента открыто пока атаковать не решались: процесс должен быть легитимным, «даже при диктаторских режимах конституции, какие бы они ни были, принимаются высшей представительной властью»⁶³. Разумеется, устроителям КС вступающая в диссонанс с их позицией речь высокого оппонента на задуманном парадном мероприятии была ни к чему, но еще меньше был нужен кризис, обозначившийся в первый же день.

Хасбулатов был неправ: группы КС вскоре продемонстрировали способность придирчиво и серьезно обсуждать предложенные документы и искать решения в непростой ситуации. Но конфликт этот спровоцировал уход с совещания части влиятельных политиков, депутатов и руководителей Советов в регионах, пришедших было присмотреться к развитию президентской инициа-тивы⁶⁴. В тот же день 47 руководителей Советов субъектов Федерации (более половины от их общего числа) подписали крайне резкое обращение к гражданам России, гласившее, что под видом разработки новой Конституции идет подготовка к «уничтожению народной власти». Они призвали «встать на защиту народовластия, государственности, своих собственных гражданских прав»⁶⁵. Аналогичное заявление об отказе участвовать «в данном заседании Совещания» и об условиях своего возвращения подписала другая группа, включавшая представителей субъектов Федерации, некоторых политических объединений и членов КК ⁶⁶. Казалось, окончательный разрыв с непредсказуемыми последствиями на этот раз неминуем. Но уже на следующий день еще одна группа участников КС, представлявшая 35 регионов России (в основном главы администраций и их заместители), призвала тех, кто покинул КС, «вернуться и продолжить совместную работу», а организаторов Совещания — провести еще одно пленарное заседание и предоставить на нем слово председателю ВС, ответственному секретарю КК и координаторам групп КС ⁶⁷. Сравнительно осторожный подход возобладал и в КС.

Почти весь день 9 июня в ВС был посвящен обсуждению извечных российских вопросов. Но если мнение о том, кто виноват, было почти единодушным и в обличениях депутаты из агрессивной оппозиции не стеснялись, то к тому, что же теперь следует

делать, обозначились два основных подхода. «Открыто, цинично происходит государственный переворот», «часть руководства России взяла курс на разжигание гражданской войны», поэтому даже об обсуждении нашего участия в КС «не может быть и речи», — говорили одни. Другие мотивировали ту же позицию более прагматически: «Ситуация не изменится, а нам на нее не повлиять и нам ее не изменить»⁶⁸.

Большинство, однако, заняло тоже конфронтационную, но более осторожную позицию. Идея Конституционного совещания, сказал Хасбулатов, уже неактуальна: около 60 представителей региональных советов прервали свое участие в его работе, в ряде областей были проведены сессии Советов, которые отозвали назначенных ими лиц. И, тем не менее, руководители десяти республик пришли в ВС и изложили условия, на которых возвращение на КС допустимо⁶⁹. Расширяя и ужесточая формулу примирения, Хасбулатов перечислил пять условий, на которых может состояться возвращение: «Отказ президента от ложного тезиса, что Советы и демократия несовместимы; полноценное участие ВС и КК в Совещании; рассмотрение всех проектов Конституции; исключительно рекомендательный характер Совещания; процедуры принятия Конституции Верховным Советом и Съездом, определенные действующей Конституцией». В итоге бурной дискуссии, в ходе которой выдвигались разнообразные предложения, в том числе и самые экзотические, эти условия были включены в новое постановление ВС. Постановление также подтверждало, что Хасбулатов делегирован на КС официальным представителем и по доброму старому трафарету резолюций последних коммунистических съездов, «одобряло основные положения и выводы» его пространного доклада⁷⁰.

Следующий ход был за президентом, и он был сделан на ранее не планировавшемся втором пленарном заседании КС 10 июня. На него были по телеграфу приглашены депутаты — скопом, руководители комитетов и комиссий ВС — поименно и Хасбулатов — персонально. В активе КС к этому времени уже была напряженная работа пяти групп, энергично перелопачивавших статью за статьей исходного проекта. Выступление Ельцина на этот раз было выдержано только в примирительных тонах. Принеся полуизвинения за инцидент, случившийся на предыдущем заседании, президент подчеркнул, что «в работе, а не в конкуренции» «фактически находятся два известных проекта Конституции», признал, что его утверждение о несовместимости Советов и демократии, вызвавшее взрыв страстей, имеет как сторонников, так и противников и что он, «как любой из участников Совещания... имел право высказать и высказал этот тезис». А главное, заверил: «я не сторонник каких-то революционных действий по отношению к Советам. Процесс перерастания советской власти в парламентскую, представительную пройдет плавно, без резких скачков и срывов»⁷¹.

Условия, о которых договорились при посредничестве лидеров республик, были, таким образом, в основном выполнены. Подходы, обозначившиеся в работе групп КС, изложили их координаторы, некоторые другие участники. Обсуждение носило нестесненный характер. Тем не менее ни Хасбулатов, сказавшийся заболевшим (что не помешало ему в этот день провести селекторное совещание о ходе конституционной реформы), ни лица из его окружения на заседание не пришли. ВС представлял Рябов, завершивший к тому времени головокружительный политический разворот⁷², а КК — Румянцев, становившийся все более резким критиком президентских инициатив, но все еще не признанный за «своего» парламентским большинством. Я не знаю, что произошло между окончанием заседания ВС, как будто бы решившего проверить еще одну возможность совместной работы, и началом второго пленарного заседания КС, но такая возможность — одна из последних — была упущена. Компромисс был в очередной раз сорван — на этот раз по вине агрессивного крыла парламента.

КС было настолько многолюдно, что уход с него части депутатов оказался не очень заметен. Состав участников политически стал менее разнородным. Это не означало, однако, что работа Совещания стала бесконфликтной. Самой сложной была ситуация во второй группе. Представители республик настойчиво пытались расширить «суверенную» территорию, которую им удалось застолбить в Федеративном договоре, грозили отозвать свои подписи под этим договором и подталкивали государство на путь конфедерации. По некоторым вопросам, относящимся к федеративному устройству, правам народов, мы будем стоять насмерть, говорил Виктор Степанов, один из наиболее лояльных к федеральной власти лидеров республик⁷³.

Руководители краев и областей возражали против принижения их прав и, в частности, против повышенного представительства национальных образований в федеральных органах («Вы не имеет права устраивать свое большинство в Совете Федерации»⁷⁴), а некоторые из них, ссылаясь на пример Свердловской области, провозгласившей образование Уральской республики, требовали уравнения с бывшими автономиями, т. е. придания областям государственно-правового статуса. Реализация подобных требований, конечно, сразу же привела бы к тому, что Россия рассыпалась на множество «суверенных» образований. Сергей Шахрай, практически бессменно руководивший работой группы и искусно владевший юридической казуистикой, уговаривал, увещевал, ублажал, маневрировал. Он оказался незаменимым в роли медиатора в этом котле кипящих страстей и непомерных амбиций.

Формулировки, которые оттачивались в секциях-группах КС, вносились в реконструируемый текст конституционного проекта в тех немногих и относительно простых случаях, когда решения групп были сходны. Каждый вечер, а иногда и до глубокой ночи, работала согласительная «комиссия Филатова», где координаторы отстаивали варианты, утвержденные в их группах, а то и дело возникавшие спорные коллизии решались голосованием большинства. Нередко, впрочем, по той или иной поправке комиссия принимала принципиальное решение, юридическое оформление которого передавалось в следующую инстанцию —

Комиссию конституционного арбитража под председательством академика Владимира Кудрявцева⁷⁵. Эта комиссия работала в тесном контакте с президентской администрацией и не случайно по некоторым особо спорным вопросам брала на себя политические решения. Когда же один из участников КС выразил легкое недоумение по поводу функций арбитражной комиссии, Филатов решительно поставил все точки над i: «Для политических вопросов у нас есть свой арбитр — Президент. Он принимает окончательное решение»⁷⁶. Нельзя сказать, что президент злоупотреблял этим своим правом: открыто вмешивался он в процесс редко и главным образом на заключительной стадии КС. Но под его пристальным наблюдением постоянно находился вопрос, грозивший разломом Совещания, — отношения с республиками, федеративное устройство.

Ко второй критической точке КС подошло на пленарном заседании 16 июня, которое по первоначальному плану должно было завершать Совещание, но оказалось промежуточным действием, поскольку в группах обсуждение проекта не закончилось.

Чтобы зафиксировать окончание этапа и создать информационный повод для СМИ, было решено принять заявление общедекларативного характера, фиксирующее уже достигнутые договоренности по проекту. Исходным пунктом этого документа была Декларация о Конституции России, разработанная и опубликованная пятой группой. Документ поступил для доработки в оперативную группу экспертов президентской администрации, которые изменили его название (Декларация — «это слишком громко и политизировало») и произвели правку, в основном шедшую навстречу пожеланиям группы регионов. Исправленный текст поступил в группы за несколько часов до начала пленарного заседания и обсуждался в условиях жесткого цейтнота. В первой, четвертой и пятой группах, члены которой заявили, что не узнают свое детище, были высказаны сомнения, что документ в таком виде вообще следует принимать. Голосования, проведенные в группах, дали неоднозначные результаты.

Особенно резкие возражения вызвали два абзаца: о том, что в переходный период верхняя палата будет сформирована из высших должностных лиц представительной и исполнительной власти субъектов Федерации (как выяснилось впоследствии, такой порядок Ельцину полюбился), и о статусе республик как суверенных государств. При обсуждении в группах были приняты решения, что их представители на пленуме будут настаивать на исключении этих положений, внесут поправки и потребуют по ним голосования⁷⁷. Ожидалось, что на пленарном заседании развернется острая дискуссия и по другим вопросам. Представители предпринимателей и товаропроизводителей рассчитывали вернуть тезис, предусмотрительно помещенный в первоначальный текст, что отделение от России какого-либо региона возможно лишь на основе общероссийского референдума. А группа политических партий и общественных организаций предложила принять за основу Акт о порядке проведения будущих парламентских выборов, вводивший смешанную — пропорционально-мажоритарную систему и прошедший обсуждение в ряде групп⁷⁸.

Однако пленарное заседание, третье по счету, было проведено 16 июня по иному сценарию. Участников КС собрали лишь для того, чтобы выслушать краткое выступление президента и одобрить заготовленный документ. Ельцин похвалил каждую группу за проделанную работу, зачитал откорректированный вариант Заявления, из которого осмотрительно были исключены спорные абзацы («Эти два абзаца пока включать в промежуточное Заявление преждевременно»), и предложил провести голосование без всякого обсуждения. Под конец заседания, продолжавшегося около получаса, было объявлено, что из 594 зарегистрированных участников КС за проект проголосовали 467, или 82%⁷⁹.

Удаление абзацев, грозивших новым взрывом страстей («ав-тономам» было обещано, что это решение не окончательное: над формулировками будут «очень и очень тщательно работать»), разрядило обстановку и позволило провести спектакль по намеченному плану. Открытых противников президента среди собравшихся уже не было. Собрание подчинилось режиссуре. Однако от столь бесцеремонной манеры обращения с собой российские политики, предприниматели и общественники уже стали отвыкать, люди уходили с заседания обескураженными и раздраженными. В работе большинства групп был объявлен перерыв, за это время обида несколько притупилась. Но собравшиеся на следующий день члены группы политических партий и общественных организаций, не увидевшие к тому же своих поправок в очередных томах согласованных глав, «выдали» своим руководителям — Собчаку и мне — по полной программе⁸⁰.

Эпизод этот не имел особого продолжения, если не считать того, что сразу же упала посещаемость в группах. Реакция была естественной, но кратковременной и неглубокой. Ельцин оставался не только бесспорным лидером, но и знаменем, а противник, желавший провала КС, слишком осязаем — открытый конфликт был бы ему на руку. В малозначительном, на первый взгляд, эпизоде не смогли или не захотели увидеть возрождение знакомого стиля, когда руководитель извещает о своем решении сторонников, которым отведена роль статистов. И то сказать: злополучные абзацы были убраны, конфликтовать стало вроде бы не из-за чего. Но КС еще не было закончено, и его участников ждали новые сюрпризы. Вскоре им предстояло увидеть, что дарованное так же легко забрать, как и дать.

К четвертому, назначенному на 26 июня пленарному заседанию КС готовились более тщательно. Постатейное обсуждение проекта в большинстве групп подходило к концу. Когда новый текст, прошедший согласование в «комиссии Филатова», был предъявлен группам, выяснилось, что многих участников КС, в особенности тех, кто был активен в обсуждении, он не удовлетворяет, причем претензии были различными, часто взаимоисключающими. Настойчиво требовали группы также, чтобы на этот раз «на пленарном заседании господствовал дух демократии, а не автократии», чтобы оно «было серьезным мероприятием, а не посмешищем»⁸¹. Поэтому вслед за коротким вступительным словом Ельцина, сказавшего, что создан единый проект, пригодный к обсуждению в первом чтении, и обстоятельным сообщением А. М. Яковлева, рассказавшего, чем получившийся текст отличается от первоосновы, слово было предоставлено ораторам, назначенным группами (за одним исключением). Скованные жестким регламентом и, возможно, некой осторожностью, выступавшие воспроизвели лишь малую толику разочарования, обид и страстей, которые кипели в группах. Но хотя тональность выступлений была довольно сдержанной, нетрудно было заметить, что представленный вариант группы вовсе не считают удовлетворительным.

Участники совещания с удивлением увидели в тексте проекта оба положения, удаленные ранее из Заявления и восстановленные Ельциным по настоянию «автономов». Объяснения Шахрая, что всплывшее опять определение республик как суверенных государств не противоречит ни суверенитету Российской Федерации в целом, ни равенству всех ее субъектов, что счастливо найденная формула — «оптимальная и единственно возможная» и что выработан синтез «двух очень разных документов», — собственно Конституции и Федеративного договора, мало кого удовлетворили. Но если представитель Татарстана Василий Лихачев толковал о том, что «права народов» не заняли еще подобающего им места и «особый статус отдельных субъектов Федерации» должен получить дальнейшее развитие в тексте Конституции» то красноярец Вячеслав Новиков говорил об опасности суверенизации республик как «дополнительном факторе нестабильности». Изобретенная формула, сказал Виктор Мушинский, если и оптимальная, то «далеко не оптими-стическая»⁸².

Критика проекта разворачивалась и по другим направлениям. Представители первой и четвертой групп Юрий Рыжов и Марина Салье увидели в получившемся тексте отход от первоначального замысла президентской республики к парламентской⁸³. Александр Воронин, один из руководителей Союза российских городов, выражая мнение третьей группы, возражал против ущемления местного самоуправления⁸⁴.

Перед лицом явной разноголосицы, которая обнаружилась еще накануне, на заседаниях групп, организаторы КС в последний момент решили изменить сценарий пленарного заседания. Ранее было объявлено, что оно рассчитано на 5—6 часов, — его сократили до 3 часов. Группам было поручено подготовить ключевые вопросы, по которым намечалось провести голосование, — никакого голосования проведено не было. Как альтернатива голосованию предусматривался вариант анкетирования участников по тем же вопросам — его тоже не было. Так что сдвиг «от автократии к демократии» был не слишком заметен.

Почему организаторы КС провели это заседание в стиле, столь резко контрастировавшем с парламентскими процедурами, А. М. Яковлев объяснил с предельной откровенностью: «...самое страшное, что может случиться с проектом, это и не отвержение его, и не утверждение. Это значит похоронить его в дискуссиях и извратить при помощи поправок. Этого нельзя допустить ни в коей мере. Либо целиком принимается, либо целиком отверга-ется»⁸⁵. Шаблон, который заготавливался для предположительного обращения к СНД по завершении работы, пока что примеряли к самому КС.

Но под занавес этого пленарного заседания случился еще один эпизод, который показал закулисный механизм регулирования КС в крайне неприглядном свете. Для выступления на пленуме группы накануне придирчиво провели отбор своих представителей. Им поручалось изложить коллективно выработанные позиции по вопросам, которым придавалось особое значение. Группа партий и общественных организаций выдвинула 7 ораторов, получивших наибольшее число голосов по рейтингу. Можно представить изумление ее членов, когда вне и до исчерпания списка ораторов (некоторые из них на трибуну так и не были приглашены) слово было предоставлено Жириновскому. Это уже было не просто авторитарное, а политиканское решение, причем исключительно низкой пробы, принятое лично Ельциным. Расчет на получение дополнительной поддержки, неважно, из какого источника, для еще не рожденной Конституции подавил элементарное чувство политической брезгливости: Жириновский был едва ли не единственным на КС, кто одобрил Конституцию без оговорок. И аудитория, отметившая аплодисментами понравившиеся ей места в речи ловкого демагога, показала, что она этот выбор одобрила. Так разыгрывалась игра, которая на долгое время даст определенный ориентир люмпенскому фактору в российской политике⁸⁶.

Пятое пленарное заседание, оказавшееся последним, было назначено на 12 июля. В этот день КС прошло свою кульминацию. До того рабочая комиссия, переворачивая страницу за страницей стенограмму предшествующего пленума и подготовленные аппаратом сводные таблицы новых предложений групп, занималась очередной корректировкой текста. Но когда группы вновь собрались после короткого перерыва, выяснилось, что и на этот раз противоречивые интересы совместить не удалось. Группа регионов потребовала, чтобы наряду с последним вариантом проекта к пленарному заседанию была подготовлена «брошюрочка», содержащая текст в том виде, в каком он прошел голосования в группе, дабы представители, вернувшись на места, могли предъявить делегировавшим их властям результаты своих стараний. Впрочем, и в самой группе обнаружился глубокий разлад: представители краев и областей заявили, что их статус принижен самим внесением в корпус Конституции трех разных Федеративных договоров, из чего вытекает привилегированное положение республик. Тщетно Шахрай объяснял, что в первом разделе (основной части) Конституции права всех субъектов Федерации выровнены, а «все различие состоит в политической или правовой терминологии» и поэтому, раз зафиксировано, что «в случае противоречия Конституции и Федеративного договора действуют положения Конституции», соответствующие части этого договора становятся документом конституционного значения лишь «с исторической точки зрения». Его оппоненты в группе приводили данные о неравенстве в бюджетных отчислениях краев и областей по сравнению с республиками и заявляли, что в таком виде Конституция не будет парафирована в их субъектах⁸⁷.

Члены второй группы атаковали Шахрая, не принимая его уверения, что корректировка первоначального проекта осуществлена главным образом по их предложениям. В других группах координаторам вменяли в вину, что они не отстаивали выработанные здесь позиции с таким же упорством и изобретательностью, как это делал Шахрай. В группе партий и общественных организаций, в общем согласившейся с Собчаком в том, что «сделав любые заявления, любые оговорки, мы все-таки должны сказать “да” согласованному проекту», был составлен длинный реестр положений, на внесении которых группа намеревалась настаивать на пленарном заседании. Было также подготовлено заявление об особой ее позиции⁸⁸. Но особенно резкий афронт проект получил в предпринимательской группе. «Это не наша Конституция», — заявлял один из ее участников. Как можно идти на такие уступки местным элитам, включать в текст Конституции Федеративный договор? — спрашивал Каха Бендукидзе. — Очень трудно будет потом доказать, что это была политическая игра, и отнять власть. Достигнут закулисный компромисс, а «...мы стали заложниками в игре... Президент делает ставку на сепаратистов, чтобы они его поддержали в борьбе с “хасбулатовцами” или социалистами, каковым он тоже, между прочим, является». Еще один оратор сообщил, что, ознакомившись с текстом, он «...ощутил себя солдатом, которого вывели из казармы и повели. При этом не говоря куда — в баню, на обед или на учения, а может, того хуже — на расстрел». В итоге обсуждения было одобрено написанное Бендукидзе обращение к другим группам. В нем решительно отклонялось включение в Конституцию Федеративного договора и статей, «устанавливающих приоритет прав национальных и территориальных общностей над правами человека». Работу КС можно будет завершить, гласил документ, только после решения этого принципиального вопроса. Группа договорилась, что она подпишет конституционный проект лишь при условии, что к нему будет приложена составленная ею Декларация (следы которой лишь с трудом можно было увидеть, говорили члены этой группы, в Заявлении, принятом 16 июня)⁸⁹.

В такой ситуации организаторы КС решили опять отказаться от дискуссии, которая могла взорвать пленум, и тем более от голосования поправок, сопутствующих документов и т. п. Ельцин опасался, рассказывает Сатаров, что конечный вариант многих не удовлетворит и что если все начнется снова, то это уведет от намечавшегося консенсуса и придется заново повторять всю предыдущую процедуру⁹⁰. Поэтому был в точности повторен сценарий, опробованный 16 июня: получасовое заседание, выступление президента, общее голосование.

В своей речи Ельцин попытался сгладить острые углы и ответить на критику. КС, сказал он, — это довольно точная модель нашей политической системы. Оно обладает мощным представительным потенциалом. А «совещательное право» (новоизобретенный термин!) может существовать наряду с полномочиями властных органов — так возрождается российская историческая традиция соборности: ведь и последнюю династию учредил Земский собор 1612 г. Это была заявка на возможное продвижение конституционного процесса в обход Съезда. Предвосхищая негативную реакцию парламента, президент подчеркивал, что практически во все статьи первоначального проекта были внесены поправки, а деловое участие в том многих депутатов показало, что проект перестал быть чисто президентским или парламентским. Те же, кто предпочел самоизоляцию (всем было ясно — речь идет об оппозиции), продемонстрировали: государственная работа им не по плечу.

Анестезируя далее главную болевую проблему КС, Ельцин сказал, что заложенная в проект формула Федерации — максимально возможное на сегодняшний день решение, что к статусу республик требуется деликатный подход, а к инициативе таких областей, как Свердловская и Вологодская, заявивших претензии на преобразование в республики, надо проявлять осторожность.

Дальнейшая перспектива была обрисована так: теперь субъекты Федерации должны будут выразить свое отношение к проекту, одобрив его либо представив свои поправки, а КС, которое соберется вновь, определит порядок дальнейшей с ним работы. Упомянув подготовку нового закона о выборах парламента, Ельцин не стал вдаваться в детали, отметив лишь, что каждая избирательная система имеет свои плюсы и минусы; принимать закон должен ВС, а если он этого не сделает, попросим субъекты внести свои предложения. Объявив о намерении сделать КС постоянно действующим институтом гражданского общества, президент предложил немедленно перейти к одобрению проекта («мы уже достаточно надискутировались»)⁹¹.

«Одобрение» было осуществлено в двух формах: голосованием, результаты которого на глаз определили счетчики, и подписями в красивых альбомах, в которых разрешалось фиксировать оговорки и особые мнения. Объявленные результаты голосования выглядели так: из 585 зарегистрированных участников заседания за проект было подано 433 голоса (74%), против — 62 (10,6%), воздержались 63 (10,7%). Подписей было меньше: не все смогли или захотели отстоять в очередях к столикам, на которые под конец заседания были выложены альбо-мы⁹². Стремясь подчеркнуть торжественность заключительного заседания, устроители определили ему место в Кремлевском дворце съездов, но несколько сот его участников потерялись в зале, рассчитанном на тысячи людей. Да и обстановка не отвечала замыслу: аплодисменты по окончании речи президента были короткими, а шум и смех во время подсчета голосов — слишком явными. Так и закончилась — на многоточии — первая стадия КС, которому не суждено было более собраться в полном составе. Теперь надо было ждать общественной реакции и дельнейших действий его инициаторов. Первая оказалась неоднозначной, а вторые — заторможенными.

ИЮЛЬСКИЙ ПРОЕКТ

16 июня, когда работа КС подошла к зениту, 30 членов Конституционной комиссии, в их числе активные участники разработки парламентского проекта Конституции, подписали обращение к депутатам РФ, в котором, в частности, говорилось: «Значение Конституционного совещания, по нашему мнению, состоит в том, что на нем фактически уже произошло объединение двух исходных проектов новой Конституции РФ (президентского и парламентского), и их как отдельных проектов, с нашей точки зрения, больше не существует. Речь идет о доработке единого общего проекта, в который должно войти все лучшее, что есть в парламентском и президентском проектах»⁹³. К середине июля документ, вышедший из стен КС, действительно далеко ушел от обоих проектов. Он стал более совершенным и взвешенным, чем президентский, и более стройным и лаконичным, чем парламентский. Он вобрал в себя, правда, не только лучшее, но и кое-что из худшего, содержавшегося в исходных текстах. Иначе, вероятно, и быть не могло в сложной политической ситуации тех месяцев. Июльский проект — важная веха на пути к современной Конституции России. Вместе с тем он довольно адекватно, несмотря на авторитарные методы управления Конституционным совещанием, отразил соотношение политических сил в стране после референдума и до событий трагической осени 1993 г. Он заслуживает поэтому специального анализа⁹⁴.

Существенно изменена была по сравнению с обоими исходными проектами структура Конституции. Авторам «президентского» проекта (прежде всего Сергею Алексееву) была особенно дорога идея выделения из всей совокупности прав «исконных фундаментальных прав человека, которые дают ему свободы и которые защищают его от тоталитарной власти»⁹⁵. Эти естественные, непосредственно действующие, принадлежащие каждому от рождения права Алексеев и его коллеги объединили в первой главе с общими положениями о характере российского государства и отделили от прав, так сказать, второго порядка, вытекающих из гражданства. КС предпочло более традиционный (и, на мой взгляд, менее эклектичный) вариант, содержавшийся в парламентском проекте: в первой главе были сформулированы основы конституционного строя, а во второй объединены права человека и гражданина. Зато был ликвидирован дорогой авторам парламентского проекта обширный раздел «Гражданское общество». Лишь некоторые его нормы были инкорпорированы в другие главы. Логика этого подхода заключалась в том, что не дело Конституции — регулировать правоотношения, возникающие вне и помимо государства.

Тот же подход отчетливо проявился в дискуссиях о наборе и содержании прав человека и гражданина. Хотя с санкции президента в основу главы о правах был положен вариант КК, из него было исключено либо сокращено многое из того, что не отвечало концепции буржуазных конституций XIX века. С превеликим трудом, да и то не в первой статье, содержавшей общую характеристику государства, удалось ввести его определение как государства социального. Конституция фиксировала и защищала право лишь частной собственности (а не всех ее форм). Немало сил было положено, чтобы несколько расширить корпус социальных прав — в них авторы «президентского» проекта видели рудименты социализма.

В целом изложение личных и гражданских прав было приближено к современным международным стандартам и стало отвечать российским реалиям. Были восстановлены некоторые важные принципы социальной политики государства. По моей инициативе из проекта КК перенесли статью о праве каждого свободно определять и указывать или отказываться от указания своей национальности. Ход последующих событий показал, что эту норму следовало бы сделать более жесткой, налагающей прямой запрет на ограничение этого права, но и в таком виде она поставила барьер попыткам насильственно делить граждан по этническому признаку, внести соответствующую запись в паспорт и т. п. Серьезным упущением авторов «президентского» проекта был отказ от фигуры Уполномоченного по правам человека: то ли потому, что они не нашли аналога в довоенных конституциях зарубежных стран, то ли потому, что сочли достаточным объявить «гарантом прав и свобод граждан» президента. Уполномоченный, притом назначаемый и смещаемый парламентом, появился в июльском проекте. В него введена была также из проекта КК исключительно важная (и проявившая впоследствии в некоторых случаях свою действенность) норма о праве каждого обращаться в межгосударственные (т. е. наднациональные) органы по защите прав и свобод, если исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты. Некоторому расширению и уточнению подверглось положение о свободе ассоциаций, хотя более последовательным было бы воспроизведение этой нормы из проекта КК, содержавшей четкое перечисление подлежащих запрету антиконституционных общественных объединений, а не отсылка к федеральному закону.

В общем, российские конституционалисты имели основание гордиться разделом о правах и свободах человека и гражданина. Специалисты известной Венецианской комиссии, куда различные проекты Конституции были направлены на экспертизу, отметили, что в этой части был применен «явно выраженный современный и прогрессивный подход», признается и гарантируется весь основной перечень прав и свобод личности, закрепленный в современных демократических конституциях. Особо было подчеркнуто, что проект содержал исчерпывающий перечень прав и свобод в тех областях, где наиболее часто происходят нарушения прав человека. Эксперты обратили внимание на статью, которая появилась в июльском проекте и в которой перечислены права и свободы, не подлежащие ограничению даже в условиях чрезвычайного положения⁹⁶. Несомненно, однако, что как бы красиво и многообещающе ни были сформулированы права человека в Конституции, сами по себе никакой гарантией против подавления граждан государством они быть не могут. Власть способна исказить и на деле сломать любые писаные гарантии, если не поставлены барьеры для произвола со стороны государства. Гарантия каких бы то ни было прав — устройство самой власти (и, конечно, общественная активность граждан). Между тем в этом отношении дело обстояло не так благополучно, хотя и здесь был достигнут некоторый прогресс.

Оба исходных проекта предоставляли широкие полномочия президенту. Проект КК вовсе не учреждал, как твердили пропрезидентские СМИ, парламентскую или советскую форму правления. В некотором отношении он был даже ближе к президентской республике, поскольку предусматривал, что президент руководит деятельностью правительства, может председательствовать на его заседаниях и осуществляет общее руководство иными органами федеральной государственной власти, чего не было в проекте Алексеева — Шахрая.

Основным предметом политического противостояния президента и Съезда в 1993 г. стало право президента распускать парламент. Именно это главным образом и определило преимущество «президентского» проекта над парламентским в глазах Ельцина. В его исходном варианте это право было запредельно гипертрофировано: распустить парламент президент мог не только когда между ними возникали нелады по поводу премьера и правительства, но и, как уже отмечалось, «в иных случаях, когда кризис государственной власти не может быть разрешен на основании процедур, установленных настоящей Конституцией». Экстраполяция политической ситуации, сложившейся в 1993 г., на будущие времена прочитывалась в этом совершенно отчетливо. Под давлением КС абсолютно несуразная норма об «иных случаях» была убрана. Появились и некоторые другие ограничения для роспуска Государственной думы: за полгода до окончания срока полномочий президента, в период действия чрезвычайного положения на всей территории РФ и во время прохождения дела об импичменте президента. Но во всех остальных ситуациях (т. е. почти всегда) ничто не должно было помешать президенту распустить Думу по двум основаниям: при неутверждении премьера и при настойчивом выражении недоверия правительству (в последнем случае, правда, только через год после ее избрания). Конституция, таким образом, предписывала парламенту во избежание роспуска быть послушным.

«Предоставление главе государства пусть даже теоретически возможности проигнорировать мнение парламента при назначении премьера, избавившись при этом от самого парламента, — вообще не столь уж безобидная вещь», — пишет Илья Шаблин-ский, ссылаясь на исторический опыт Германии 1933 г.⁹⁷ Необходимо уточнить: институт роспуска парламента в конституциях ряда демократических стран уравновешивает вотум недоверия правительству, который может вынести парламент. Но в условиях, когда президент может назначать премьера без оглядки на парламентское большинство (даже если таковое существует), вправе предлагать одно и то же лицо несколько раз (в июльском проекте — два раза, потом и это ограничение было снято), никак не связан конституционно результатами назначенных после роспуска парламента выборов, да еще обладает мощным инструментарием управления выборами, — все это проектировало конструкцию слабого, озабоченного собственной судьбой парламента перед лицом очень сильного президента.

Перед российскими демократами вновь встал невыносимый выбор: уступить авторитарному давлению либо отстаивать права парламента, в котором пока доминировали ФНС и «Российское единство». К тому же в КС тон задавали не независимые демократические политики. Поэтому решения по исходному проекту были разнонаправленны. С одной стороны, были чуть сжаты безразмерные поначалу возможности роспуска парламента, сокращен срок полномочий президента с 5 до 4 лет, издание указов и распоряжений ограничено исполнением полномочий, предоставленных Конституцией (а не сверх того, как предусматривала по сути исходная формулировка), и удалены еще некоторые излишества. С другой — как бы в виде компенсации за понесенные утраты президенту было добавлено беспрецедентное для демократической Конституции право определять — единолично! — основные направления внутренней и внешней политики государства, тогда как в действовавшей на тот момент Конституции и в проекте КК это право было записано за ВС. Стремясь еще более сместить баланс в пользу президента, некоторые участники КС добивались, чтобы он не только фактически, по набору полномочий, но и номинально был обозначен как глава исполнительной власти. Но это уже входило в слишком очевидное противоречие с концепцией, согласно которой президент возвышался над всеми властями, и потому такое предложение было отвергнуто⁹⁸.

Более основательной переработке подверглась глава, посвященная Федеральному собранию. Назначение премьера, равно как и решение вопроса о доверии правительству или его отставке, перешло от Совета Федерации к Государственной думе. За нею были закреплены и другие назначения и освобождения, вообще не оговоренные в исходном проекте: председателя Центрального банка, председателя и половины аудиторов Счетной палаты, уполномоченного по правам человека. Мне не удалось, несмотря на энергичную поддержку Сергея Ковалева и Тамары Морщаковой, добиться, чтобы утверждение указов президента о введении чрезвычайного, военного положения и использовании российских войск за границей было передано в Государственную думу как орган более широкого народного представительства, хотя вопрос этот четырежды поднимался в рабочей комиссии.

Президент, который вел сложную игру с региональными лидерами и все больше полагался на аппаратные решения, был более благосклонен к верхней палате. Поэтому на переходный период предполагалось формировать ее из представителей (по первоначальному проекту) и руководителей (по итоговому) законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации. Эта норма, как уже говорилось, встретила жесткую оппозицию в большинстве групп КС: как быть с принципом разделения властей, если в одной из палат законодательного органа половина мест отдается исполнительной власти? Возражающих уговаривали: эта ситуация продлится не более трех-четырех месяцев, от вступления Конституции в силу до прихода избранных депутатов...⁹⁹ Однако норме этой предстояло пережить удивительные «рокировки».

Зато в основной части Конституции Совет Федерации был определен как постоянно действующая палата с депутатами, избираемыми населением. Были не только отклонены звучавшие в группе регионов несуразные требования о формировании СФ «исключительно по национальному признаку»¹⁰⁰, но и реализован принцип равенства субъектов Федерации: по два депутата от каждого из них. В виде компенсации «автономам» записали, что для прохождения конституционного закона в СФ требуется 3/4 голосов. Изменена была и норма об избрании депутатов ГД. И в исходном «президентском», и в парламентском проектах предусматривались выборы по округам на основе мажоритарной системы. Сопротивление большинства групп не позволило ввести в Конституцию смешанную избирательную систему, но дверь для этого осталась открытой: порядок выборов в обе палаты подлежал регулированию федеральным законом. Как вскоре выяснилось, это было серьезное достижение сторонников партийных списков на выборах.

Изменения были внесены и в главу о правительстве. Его председатель должен был назначаться Думой по представлению президента. Зато назначение и освобождение от должности всех остальных министров становилось исключительной прерогативой президента (правда, по представлению премьера). Как мы помним, участие парламента в определении структуры и персонального состава правительства было едва ли не главным полем сражения между президентом и депутатами с 1992 г. В действовавшей Конституции было зафиксировано частичное отступление президента: назначение ряда ключевых министров с согласия ВС. Проект КК пошел дальше: согласие требовалось для назначения всех министров. Из июльского же проекта была исключена даже не слишком обязывающая норма, содержавшаяся в первоначальном «президентском» проекте, — проведение консультаций с парламентариями по составу правительства. Ни в одном из проектов не было положения, которое реально обеспечивает самостоятельность правительства — контрассигнация соответствующими министрами указов президента и законопроектов, направляемых им в парламент в порядке законодательной инициативы. Зато была ослаблена норма исходного проекта, начисто блокировавшая внесение законопроектов по налогам, займам, финансовым обязательствам и т. п. кем-либо, кроме президента и правительства. Теперь их внесение обусловливалось представлением заключения правительства. В общем, это было умеренное и разумное решение, отсутствовавшее в проекте КК. В июльский проект добавили норму, воспроизводившую модель союзного правительства последних лет существования СССР: в состав правительства включались руководители исполнительной власти всех субъектов Федерации. Это была еще одна уступка региональным элитам. Будь она реализована на практике, пополнение правительства почти сотней своего рода членов-корреспондентов сделало бы его абсолютно недееспособным.

Довольно радикально переделали главу о судебной системе. Исчезло Высшее судебное присутствие — совершенно излишний, дублирующий орган, появление которого в исходном проекте было ситуативно-политически мотивировано разгоравшимся конфликтом между президентом и Конституционным судом. Появился суд присяжных, которого не было ни в одном из исходных проектов. Из первоначального «президентского» проекта удалили норму, допускавшую изъятия из состязательности судопроизводства, и расширена сфера компетенции Конституционного суда: по индивидуальным жалобам граждан он мог теперь проверять конституционность правоприменительной практики по охране прав и свобод человека и гражданина. Не удалось перенести из проекта КК федеральный следственный комитет. Не прошел запрет на военные и иные специализированные суды.

Труднее всего шел поиск более или менее взаимоприемлемой реализации принципов федерализма. И хотя самые непомерные притязания региональных элит удовлетворены не были, баланс в одобренном тексте явно смещался в их сторону. Чтобы примирить большинство участников КС с достигнутым компромиссом, потребовались казуистическая изобретательность и полемическое искусство Шахрая, не выпускавшего руль управления самой сложной — второй группой. Меня восхищала проникновенность, с какой он доказывал регионалам (которые, как мы видели, тоже были далеко не единодушны), что главное в их требованиях удовлетворено, а всем остальным — что это мало что значит.

Как и в исходном «президентском» проекте, Федеративный договор, а точнее, все три образовавших его договора были сохранены как второй раздел Конституции, равнозначный другим ее разделам. Это решение было не только экстравагантным с юридико-технической точки зрения и беспрецедентным в мировой практике, но и политически опасным, поскольку договор с республиками и поднимал их над другими субъектами Федерации, и содержал прямую ссылку на республиканские декларации о государственном суверенитете, в которых их авторы бог весть что сумели наворотить в урожайном на такие акты 1990 г. Правда, число ссылок на ФД было убавлено по сравнению с исходным проектом. Но зато появилась норма, которой не было ни в нем, ни в проекте КК: поправки ко второму («федеративному») разделу Конституции помимо общего порядка внесения требовали полного консенсуса всех без исключения подписавших соответствующий договор сторон. Так в основание Федерации продвигался договорный, по сути разрушительный принцип в противовес конституционному.

Как уже было сказано, республики добились внесения в основы конституционного строя статьи, определяющей их как суверенные государства. В ходе КС эта статья не раз перебрасывалась как мяч с одной части поля на другую. Чтобы уговорить противников республиканского суверенитета проглотить эту малосъедобную формулу, в ту же статью были введены две оговорки. Первая: «осуществление республикой ее суверенных прав не может противоречить Конституции РФ» (хотя противоречие было как раз и заложено, как мы видели, в самую Конституцию). Вторая: «во взаимоотношениях с федеральными органами власти субъекты РФ равноправны между собой». Оппоненты указывали, что формула эта звучит не совсем по-русски, а главное, статусные политические преимущества республик их руководители научились конвертировать в экономические привилегии как раз в отношениях с федеральными органами власти ¹⁰¹. Та же статья фиксировала «равноправие и самоопределение народов», но предусмотрительно оговаривала: «в составе РФ».

В Конституцию была введена также взятая из проекта КК статья, в которой были консолидированы нормы о предметах совместного ведения, содержавшиеся в Федеративных договорах. Эта статья доставит немало головной боли разработчикам федерального законодательства (она открывала возможности перетягивания каната в разные стороны), но все же даст конституционную базу для приведения региональных законов в соответствие с федеральным. Кроме того, это был способ поднять статус краев и областей: сфера совместного ведения была описана по эталону, взятому из договора с республиками. Уточнена была статья, допускавшая возможность передачи полномочий. В исходном варианте это предусматривалось только сверху вниз — от Федерации к субъектам; откорректированный текст допускал также и обратное перемещение. Правда, теперь это стало распространяться не на все государственные органы, но лишь на структуры исполнительной власти. В Конституции воспроизводилось противоречие, содержавшееся в Федеративном договоре с республиками: судоустройство было отнесено в нем одновременно и к исключительному ведению Федерации, и к сфере ее совместной компетенции с субъектами.

Так в общих чертах выглядел проект Конституции в июле. Четыре главные позиции, вокруг которых разворачивались наиболее ожесточенные сражения между Ельциным и депутатским корпусом с 1992 г., были застолблены за президентом: роспуск парламента, практически безраздельный контроль над правительством, назначение референдума (по действовавшей Конституции и проекту КК это была прерогатива ВС), законодательное вето, преодолеваемое лишь двумя третями голосов избранных депутатов в каждой из палат (а не простым большинством, как в действовавшей Конституции и проекте КК). Именно в этом Ельцин и его сторонники в первую очередь видели основные отличия и преимущества продвигавшегося ими проекта перед тем, который вынашивался в парламенте. В этом, а не в особой подаче прав человека, верховенстве судьи над чиновником, удалении рудиментов советского и социалистического строя, которыми будто бы грешил проект КК, и особом статусе ФД, который, по словам С. Алексеева, должен был стать «трепетным сердцем нашего конституционного организма»¹⁰². Сама Конституция, справедливо замечает Лилия Шевцова, была средством укрепления президентства¹⁰³. Ельцин прочно стоял на почве реальной политики, он знал цену словам и цену инструментам власти, а потому отлично понимал, почему отодвигает проект, разработку которого формально возглавлял три года, и отдает предпочтение другому проекту, написанному идеалистом и прагматиками. Исходя из практических соображений, он, гибкий тактик, легко «сдал» нетрадиционное построение первых глав, согласился сменить важную для теоретиков концепцию прав человека и гражданина, проводившую разграничение между «естественными» и благоприобретенными правами, на ставший уже привычным и во многом инкорпорированный в действующую Конституцию вариант КК, жестко провел «президентское начало как главенствующее», отбросив «идею самостоятельного и ответственного правительства» (что рассчитывал совместить Алексеев), и вел непростой торг с региональной бюрократией, стремившейся выстроить Федерацию-Конфедерацию по-своему.

КС, в общем, подыграло президенту. Но оно, несомненно,

облагородило исходный проект, удалив из него слишком очевидные несуразности и заменив самые негодные блоки иными, взятыми как из подручного материала парламентского проекта, так и свежеизобретенными. В этом — позитивная историческая роль многолюдного круглого стола, на котором были представлены, конечно, не все реально существовавшие в то время политические силы России, но все же значительная, может быть, даже преобладающая их часть. «Я по-прежнему считаю, что проект Конституционной комиссии имеет и сегодня определенные преимущества перед проектом Конституционного совещания, — писал Борис Страшун, один из наиболее активных участников разработки обоих проектов, — трехлетний труд не мог не сказаться, однако проект Конституционного совещания в его нынешнем виде, как он опубликован 16 июля 1993 г., вполне приемлем. Он оказался значительно лучше, чем я предполагал, исходя из далеко не оптимальной процедуры работы над ним... Существенных различий между ними осталось немного, но наиболее значительные из них, по-моему, — это противоположный подход к форме правления»¹⁰⁴.

И организаторы КС, и большинство его рядовых участников сравнительно спокойно отнеслись к тому, что по многим вопросам согласие так и не было достигнуто. «Конституционный проект, который будет удовлетворять всех, — заявил А. Собчак, — будет совершенно негодный для реализации проект»¹⁰⁵. Участникам же Совещания было сказано, что теперь текст будет направлен в регионы, оттуда поступят новые поправки, которыми КС займется на следующем этапе. Так что расходились и разъезжались они в убеждении, что последнее слово не сказано и за то, в чем они остались не удовлетворены, еще можно будет побороться. Впрочем, доработка проекта представлялась теперь не главным делом. В основном он был подготовлен, одобрен на КС и опубликован. Первый шаг был сделан. Теперь предстояло сделать второй, значительно более трудный проблематичный и, как оказалось, крайне рискованный шаг — ввести эту Конституцию

в жизнь и убрать артачившийся Съезд.

Примечания

¹ Куранты. — 1993. — 26 апр.

² Конституционное совещание: Стенограммы, материалы, документы. 29 апреля — 10 ноября 1993 г. — Т. 1. — М., 1995. — С. 3—5.

³ Там же.— С. 5—10.

⁴ Известия. — 1993. — 30 апр. В московском вечернем выпуске газеты он появился 29 апреля 1993 г. См. также: Конституционное совещание... — Т. 1. — С. 11—66.

⁵ Запись обсуждения проекта Конституции на заседании фракции «Коммунисты России» 10.03.1992. — Архив автора.

⁶ Шестой съезд народных депутатов Российской Федерации: Стенографический отчет. — Т. 2. — М., 1992. — С. 288.

⁷ Запись обсуждения проекта Конституции на заседании фракции «Суверенитет и равенство» 10.03.1992. — Архив автора.

⁸ Независимая газ. — 1993. — 30 июня; Известия. — 1993. — 30 июня.

⁹ Запись обсуждения проекта Конституции на заседании Координационного совета «Демократической России» 26.03.1992. — Архив автора.

¹⁰ Там же.

¹¹ Федоров Н., Гулиев В. Что же мы будем принимать на референдуме? // Независимая газ. — 1992. — 20 мая.

¹² Запись представления проекта Конституции А. Собчака в московской мэрии 30.03.1992. — Архив автора. Справедливости ради надо отметить, что значительно более сдержанный тон дискуссии пытался придать С. Алексеев. Отметив, что во время представления проекта в РДДР «были рекламные моменты, которые мне не по душе», он подчеркнул преемственность обсуждаемого документа. Официальный проект, говорил он, обозначил серьезное продвижение вперед. Надо низко поклониться авторам, которые два года назад, когда царствовали идеологические монстры, имели смелость заявить новое конституционное устройство государства (Там же).

¹³ Значительная роль, отведенная Совету безопасности во главе с президентом, превалирование верхней палаты над нижней (именно она должна была принимать законы в первом чтении, назначать премьера и министров, отправлять в отставку правительство) и введение причудливой инстанции в лице Государственного совета — административного органа с неясно очерченными функциями (Конституц. вестн. — 1992. — № 11. — Апр.—май. — С. 11—24).

¹⁴ Там же. — С. 21.

¹⁵ Там же. — С. 24—28; Шестой съезд. — Т. 5. — С. 49, 64—66; Запись интервью с С. М. Шахраем. 01.07.2004. — Архив автора.

¹⁶ Алексеев С., Собчак А. С конституционными компромиссами нельзя идти в будущее // Известия. — 1992. — 12 окт.

¹⁷ Характерный пример — серия статей о новой Конституции, опубликованных в январе — марте 1993 г. политологом, президентом фонда «Реформа» В. Никоновым и американским профессором П. Ордешуком. Заголовки этих статей («Еще один неудавшийся эксперимент», «Благие пожелания или значимые гарантии», «Условие стабильности или формула распада?», «Источники фракционности или гаранты стабильности?», «Трудности выбора», «Парламент: нужны ли две палаты, если трудно прокормить одну») говорят сами за себя (Независимая газ. — 1993. — 5, 13, 22 янв., 2, 12 февр., 12 марта).

¹⁸ Информация о встрече фракции радикальных демократов с Б. Ельциным 27.03.1992. — Архив автора.

¹⁹ Конституц. вестн. — 1992. — № 13. — Нояб. — С. 11—22.

²⁰ В одном из вариантов проекта Конституционной комиссии в 1991 г. по моему и ряда других членов рабочей группы настоянию право президента распускать при определенных условиях парламент и право парламента отправлять в отставку правительство появились. Но вскоре О. Румянцев, игравший в спорных случаях роль арбитра, изменил свою позицию, и эти нормы были исключены.

²¹ Текст официального проекта Конституции, существовавший к моменту открытия Конституционного совещания, см.: Конституц. вестн. — 1993. — Май. — № 16. — С. 9—64. См. также: Конституционное совещание. Стенограммы, материалы, документы. — Т. 1. — М., 1995. — С 495—557. Помещенный там вариант — более поздний и опубликован в усеченном виде.

²² Эпоха Ельцина. — М., 2001. — С. 328.

²³ Конституционное совещание... — Т. 1. — С. 6.

²⁴ «Каждый параграф конституции, — писал Маркс, — содержит в самом себе свою собственную противоположность, свою собственную верхнюю и нижнюю палату: свободу — в общей фразе, упразднение свободы — в оговорке» (Маркс К. Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта // Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд. — Т. 8. — С. 132).

²⁵ Статья 24 «президентского» проекта. Правда, здесь же было записано, что «ничто не может служить основанием для отступления от положений» основополагающих статей (позднее число таких статей было увеличено до 16).

²⁶ Общая оценка этих авторов была еще более жесткой: «Увы, предлагают нам нечто очень странное, а может, даже страшное. И если что и учитывается из российской специфики, так это политические традиции самодержавия и большевистского единоначалия» (Шаталин С, Никонов В. Конституция, дарованная монархом // Независимая газ. — 1993. — 12 мая).

²⁷ Проект Конституции по состоянию на 12.07.1993 // Конституционное совещание... — Т. 17. — С. 361.

²⁸ В этом вопросе авторы «президентского» проекта разошлись. Шахрай отстаивал самостоятельность своего любимого детища — Конституционного суда. Но Алексеев настоял на создании органа, воплощавшего в его глазах единство судебной власти. Дефектность этой конструкции, однако, заключалась не в объединении функций Верховного и Конституционного судов (такова американская модель), а в ее глубокой зависимости от президента.

²⁹ Фрагменты беседы с Т. Скоробогатько (Моск. новости. — 1993. — 16 мая).

³⁰ Из интервью, данного И. Шаблинскому (Конституц. вестн. — 1993. — № 16. — Май. — С. 139—142).

³¹ На заседании КК 6 мая, когда Румянцев напомнил формулу VI Съезда, Хасбулатов, который незадолго до того получил проект «президентской» Конституции, реагировал нервно: «Я сейчас уйду, если вы будете так разъяснять... Вы что, не чувствуете обстановку?» (запись на заседании КК 06.05.1993. — Архив автора).

³² Фрагменты беседы с А. Мешковым (Рос. газ. — 1993. — 3 июня).

³³ Подразделение это, подвергавшееся по ходу КС персональным изменениям, получило название по имени председательствовавшего на всех ее заседаниях — «комиссия Филатова» (Конституционное совещание... — Т. 1. — С. 67—71).

³⁴ Подсчитано мной (Там же. — Т. 1. — С. 76—129, 465; Т. 2. — С. 24). Списочный состав на день открытия КС. Не все лица, включенные в список, приняли участие в работе КС. К началу совещания в списках числились 762 человека, зарегистрировались 692. На разных этапах группы пополнялись дополнительно включавшимися в работу участниками; некоторые представители и эксперты покидали КС или переходили в другие группы. Архитектором КС (и всех его последующих перестроек) был Сергей Филатов. Им же были подобраны «гуру» для групп.

³⁵ Указом президента от 2 июня координаторами вышеуказанных групп были назначены соответственно В. С. Черномырдин и А. М. Яковлев; С. М. Шахрай, В. Н. Степанов и А. С. Тяжлов; Ю. Ф. Яров и Б. А. Золотухин; А. А. Собчак и В. Л. Шейнис; В. Ф. Шумейко и С. С. Алексеев (Там же. — Т. 1. — С. 130—131). Характерно, что в своей книге С. А. Филатов приводит укороченный перечень «руководителей групп»: Черномырдин, Шахрай, Яров, Собчак, Шумейко (Филатов С. Совершенно несекретно. — М., 2000. — С. 274). Из этого можно понять, как задумывалась реальная субординация: на кого возлагались «руководящие», а на кого — рабочие функции. Исключением была лишь первая группа, в которой Черномырдин практически не появлялся.

³⁶ Правда. — 1993. — 3 июня.

³⁷ Рос. газ. — 1993. — 27 мая.

³⁸ Весной 1993 г. Д. Дудаев направлял Б. Ельцину письма, в которых выражал уверенность, «что Вы, как Президент Великой державы, проявите присущую Вам политическую мудрость и сделаете все возможное для решения о признании Российской Федерацией Чеченской Республики». Что же касается собственно российских дел, то Дудаев не преминул дать совет: во избежание «непредсказуемых и непоправимых последствий» действовать решительно — распустить Верховный Совет и ввести новую Конституцию. «В юрисдикции допускается оправдание менее тяжкого преступления, не влекущего последствий, если оно содеяно в целях предотвращения более тяжкого преступления, — обосновывал он свои рекомендации. Правда, как водится в войсках, уж коли такое решение принято и если даже оно неверное, то разумнее и целесообразнее доводить его до конца, чем останавливаться на полпути и принимать иное.» (цит. по: Тишков В. Общество в вооруженном конфликте: Этнография чеченской войны. — М., 2001. — С. 224.). Вряд ли чеченский «суверенизатор» мог предвидеть, что в соответствии с такими рекомендациями (но едва ли под их влиянием) Ельцин станет действовать не только через полгода в Москве, но и через полтора — в Чечне.

³⁹ Конституц. вестн. — 1993. — № 16. — С. 120—122.

⁴⁰ Письмо председателя ВС Республики Татарстан Ф. Х. Мухаметшина председателю КК РФ Б. Н. Ельцину. 04.06.1993. — Архив автора.

⁴¹ Постановление Президиума ВС Республики Саха (Якутия) «О позиции Президиума ВС Республики Саха (Якутия) в связи с внесением на рассмотрение КК РФ и на парламентские слушания ВС РФ вопроса “О конституционной реформе в республиках в составе РФ и обеспечении соответствия их конституций Конституции РФ”» от 10 января 1993 г. — Архив автора.

⁴² Записи встречи депутатов демократических фракций с представителями Администрации президента в Кремле 06.05.1993; дискуссии в фонде «Стратегия» 20.05.1993; дискуссии на пленуме СП «Демократическая России» 29.05.1993; выступлений на совещании демократических политиков и депутатов (присутствовало 30 участников) 01.06.1993. — Архив автора.

⁴³ Запись дискуссии на собрании депутатов демократических фракций в подмосковном пансионате «Нагорное» 28.05.1993; правительственная телеграмма, отправленная 31.05.1993 в 17:37. — Архив автора.

⁴⁴ За проект постановления проголосовали 147 депутатов, против 1, воздержался 1 (Шестая сессия ВС РФ. Бюллетень № 28 совместного заседания Совета Республики и Совета национальностей 29 апреля 1993 г. — Ч. 2. — С. 51— 53; Конституц. вестн. — 1993. — № 16. — С. 201—202).

⁴⁵ Конституц. вестн. — 1993. — № 16. — С. 202—203; Записи на заседании КК 07.05.1993. — Архив автора.

⁴⁶ Заявление пресс-секретаря президента В. В. Костикова звучало сурово. В нем говорилось, что попытка созвать заседание КК предпринята «группой лиц, не имеющих на то полномочий». Между тем «Б. Н. Ельцин никому не делегировал своих прав на созыв Конституционной комиссии. Стремление отдельных лиц созвать Конституционную комиссию в обход Президента является узурпацией президентских полномочий. Члены Конституционной комиссии, а также любые другие лица, принявшие участие в ее незаконном заседании, ставят себя перед лицом серьезной моральной ответственности» (заявление В. В. Костикова, опубликованное на ленте ИНФО-ТАСС 6 мая 1993 г.). Строго говоря, однако, председательствование в КК и исключительное право ее созыва не были отнесены к президентским полномочиям, а правом руководства КК, согласно положению о ней, располагал также заместитель ее председателя Р. Хасбулатов. В тот же день Б. Ельцин учредил пост своего официального представителя в КК и назначил на него С. Шахрая.

⁴⁷ Запись на заседании рабочей группы Конституционного совещания 11.05.1993. — Архив автора.

⁴⁸ Шестая сессия ВС РФ. Бюллетень № 35... — Ч. 2. — С. 36—43; Бюллетень № 36... — Ч. 1. — С. 20—22; Ч. 2. — С. 33—36.

⁴⁹ Там же; Постановление ВС РФ «О порядке согласования и принятия Конституции РФ» // Конституционное совещание. Информационный бюллетень. Август 1993. — Ч. 1. — С. 63—64.

⁵⁰ Шестая сессия ВС РФ. Бюллетень № 37... — Ч. 2 — С. 25.

⁵¹ Конституц. вестн. — 1993. — Май. — № 16. — С. 124.

⁵² Конституционное совещание... — Т. 1. — С. 485—486, 490.

⁵³ Там же. — Т. 2. — С. 8.

⁵⁴ Там же. — С. 27.

⁵⁵ Там же. — С. 226, 228, 230, 235, 402—404.

⁵⁶ «Мы стремились использовать рассматриваемый вариант Конституционной комиссии как такой же полноценный объект исследования, как и президентский проект», — заявил Черномырдин вразрез с изначально занятой им позицией, едва КС прошло первый отрезок пути (Там же. — Т. 5. — С. 374).

⁵⁷ Там же. — Т. 1.— С. 469^70; Т. 2. — С. 16—17; Т. 15. — С. 371.

⁵⁸ «Если не 3-го, то 10 июля — крайний срок, а дальше все становится проблематичным, — взмолился Филатов после пленарного заседания 26 июня, когда вновь выявился значительный разброс мнений, — в августе, я думаю, никого вообще не соберем» (Там же. — Т. 15. — С. 426).

⁵⁹ Там же. — Т. 2. — С. 3—14.

⁶⁰ Там же. — С. 16.

⁶¹ Любарский К. Конец советской власти // Новое время. — 1993. — № 24. Цит. по: Кронид: Избр. статьи К. Любарского. — М., 2001. — С. 244.

⁶² Третъяков В. Равновесие достигнуто // Независимая газ. — 1993. — 8 июня. Цит. по: Третъяков В. Российская политика и политики в норме и в патологии. — М., 2001. — С. 133—134.

⁶³ Шестая сессия ВС РФ. Бюллетень № 36. — Ч. 2. — С. 36—38; Бюл

летень № 37... — Ч. 1. — С. 12. Хасбулатов говорил потом, что он предупредил Филатова о своем намерении выступить, показал текст и сказал, что выступление будет «миролюбивым, в духе согласия». Конечно, добрую волю спикера по отношению к КС, что бы он ни собирался высказать с его трибуны, переоценивать не следует. Сохранился любопытный документ, из которого видно, как вел себя Хасбулатов, когда не считал нужным соблюдать декорум не только относительной лояльности, но и элементарного приличия. В рабочей группе КК в мае был подготовлен (вероятно, Румянцевым или Рябовым) проект постановления ВС, намечающий пути согласования двух конституционных проектов. На его тексте Рябов поставил визу: «для участников совещания». Затем документ попал к Хасбулатову, который подчеркнул все содержавшиеся в нем упоминания КС и сопроводил гневной резолюцией, приличествующей щедринскому градоначальнику, а не выборному спикеру: «Кто разрешил это писать? Уберите!» (Проект постановления ВС «О порядке согласования проекта новой Конституции РФ с субъектами РФ» [ксерокопия]. — Архив автора).

⁶⁴ По разным оценкам, ушло от 50 до 120 человек (Ельцин Б. Записки президента. — М., 1994. — С. 319).

⁶⁵ Обращение к гражданам Российской Федерации. 05.06.1993. — Архив автора. Правда, некоторые коллеги авторов обращения отказались подписать документ, указав, что он представляет собой по сути призыв к гражданской войне. Но это мало что меняло.

⁶⁶ Заявление участников Конституционного совещания. 05.06.1993. — Архив автора.

⁶⁷ Обращение полномочных представителей субъектов Российской Федерации. 06.06.1993. — Архив автора.

⁶⁸ Шестая сессия ВС РФ. Бюллетень № 37. — Ч. 1. — С. 19—20.

⁶⁹ Хасбулатов не сообщил, правда, что до того эти парламентеры побывали у Ельцина и согласовали условия с ним; депутаты узнали об этом чуть позднее из выступления Владимира Хубиева.

⁷⁰ Там же. — Ч. 1. — С. 15, 26; Ч. 2. — С. 49—56; Постановление ВС РФ «Об участии ВС РФ в Конституционном совещании, созванном Президентом РФ» 9.06.1993 // Конституционное совещание. Информационный бюллетень. — 1993. — № 1. — Авг. — С. 64—65. Иную позицию заняла фракция «Согласие ради прогресса». В ее заявлении об открытии КС от 5 июня 1993 г., в частности, говорилось: «Вплоть до 4 июня с. г. большинство Верховного Совета во главе с его Председателем, совершая грубую политическую ошибку, отказывалось принимать участие в подготовке и проведении Конституционного совещания. Решение об участии в Совещании и о выступлении с содокладами от Верховного Совета и Конституционной комиссии было принято лишь накануне открытия Совещания, когда его регламент был уже определен. В итоге на первом пленарном заседании разразился открытый конфликт. В создавшейся ситуации фракция заявляет: 1. На Конституционном совещании необходимо выработать единый проект Конституции Российской Федерации, который включил бы все лучшее из проектов, предложенных Президентом и Конституционной комиссией Российской Федерации. 2. Регламент и процедуры Конституционного совещания должны обеспечить демократическое обсуждение проекта Конституции. 3. Мы против того, чтобы достойный сожаления конфликт, разгоревшийся 5 июня на пленарном заседании, использовался для дискредитации и срыва Конституционного совещания. Мы — за возвращение участников Совещания к нормальной работе, против ультиматумов с чьей бы то ни было стороны. 4. Считаем целесообразным провести на дополнительном пленарном заседании общую дискуссию по структуре Конституции, реализации принципов федеративного устройства государства и организации системы высших органов государственной власти с выступлениями от представителей всех рабочих групп Конституционного совещания. 5. Кроме того, мы считаем, что служба безопасности, выполняя свои основные функции, не должна быть столь заметным участником Конституционного совещания» (архив автора).

⁷¹ Конституционное совещание. — Т. 5. — С. 365—368.

⁷² В ВС уже раздавались голоса, требовавшие отставки Рябова с поста вице-спикера, поскольку его деятельность «способствует разрушению парламента».

⁷³ Там же. — Т. 2.— С. 139.

⁷⁴ Там же. — С. 145—146.

⁷⁵ Комиссия конституционного арбитража была учреждена распоряжением президента 24.06.1993. В ее состав были определены члены трех высших судов — участники КС, а также известные юристы Ю. X. Калмыков, В. Н. Кудрявцев, Б. Н. Топорнин, В. А. Туманов и А. М. Яковлев.

⁷⁶ Там же. — Т. 15. — С. 427. На это же обстоятельство со своих позиций обратил внимание коллег-депутатов, обсуждавших условия участия в КС, С. Бабурин: «Это ведомственное мероприятие должно проходить без каких-либо помех или вмешательств и тем более без каких-либо ультиматумов с чьей бы то ни было стороны... Поэтому я считаю, например, просто неуместным выдвигать какие-либо условия... Там совещаются, а потом тот, кто его созвал, принимает решение» (Шестая сессия ВС РФ. Бюллетень № 37... — Ч. 1. — С. 24).

⁷⁷ Сильная оппозиция «суверенизации» республик сложилась и в экспертном окружении Ельцина. Известный ученый, член Президентского совета Леонид Смирнягин написал проект Декларации о государственной целостности России, который 16 июня подписали 13 членов этого совета, участвовавших в КС. В этом документе были сформулированы «пять исходных принципов федерализма», которые, на мой взгляд, и сегодня не потеряли актуальности: запрет на выход из Федерации; запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации; свобода передвижения людей, товаров и информации по всей территории государства (внутренние административные границы не могут быть превращены в государственные или экономические); верховенство федерального законодательства; единство основ государственного строя (в субъектах запрещается вводить недемократические формы правления). «Во всем, что не противоречит этим пяти принципам, — гласил документ, — субъекты Федерации считаются свободными в своем государственном строительстве». Отмечалось также, что «федерализм — территориальная форма демократии, которая не имеет связи с национальным вопросом», их природа — разная (проект Л. В. Смирнягина. — Архив автора).

⁷⁸ Конституционное совещание. — Т. 10. — С. 35—48, 121—128, 217— 221, 239—242, 278—279, 285—304.

⁷⁹ Там же. — Т. 10. — С. 305—310. Подсчет голосов, жаловались участники Совещания, был профанацией (Там же. — Т. 15. — С. 110).

⁸⁰ Так, сославшись на пункт Заявления, гласивший, что «человеческое достоинство нерушимо», депутат М. Салье заявила: «Мне не показалось, что этот пункт на вчерашнем пленарном заседании был соблюден. Наоборот, мне показалось, что не только “рушимо”, но и его можно растереть в порошок» (Там же. — Т. 11.— С. 122).

⁸¹ Там же. — Т. 15. — С. 110, 112.

⁸² Формулу о республиках как суверенных государствах я произношу с трепетом, говорил А. М. Яковлев, предвосхищая эти возражения. Но Конституция — не только продукт юридического мышления, не признающего двух суверенитетов на одной территории. Она также продукт общественного согласия, которое надо уважать (Там же. — С. 382—373, 388—389, 392—394, 402, 407—409).

⁸³ Именно эти выступления всего более пришлись по душе Ельцину. Просматривая протокол заседания, он, заметив фамилию Салье, пометил: «согласиться», даже не вникая в текст (Там же. — Т. 16. — С. 95).

⁸⁴ Там же. — Т. 15. — С. 406^07.

⁸⁵ Там же. — С. 420.

⁸⁶ «Господин Жириновский Конституцию одобрил. Значит, теперь ее можно принимать, — иронизировал В. Третьяков. — О времена! О нравы! О Россия! Конституционное совещание аплодирует г-ну Жириновскому. То самое Конституционное совещание, которое “захлопало” выступление Председателя Верховного Совета Российской Федерации Руслана Хасбулатова. В сравнениях, в сравнениях высекаются искры истины. Лично я не хочу жить по Конституции, в которую г-н Жириновский внес хотя бы запятую» (Независимая газ. — 1993. — 30 июня. Цит. по: Третьяков В. Указ. соч. — С. 139—140).

⁸⁷ Конституционное совещание... — Т. 12. — С. 29—31; Т. 17. — С. 95— 96, 103, 112, 269, 272—273, 277—278, 303.

⁸⁸ Там же. — Т. 17. — С. 167—213, 319—346. Впрочем, критика представленного текста здесь, как и в других группах, не всегда опиралась на его внимательное прочтение.

⁸⁹ Там же. — Т. 17. — С. 223, 233—234, 252, 254, 257—260.

⁹⁰ Запись интервью с Г. А. Сатаровым. 06.07.2004. — Архив автора.

⁹¹ Записи на пленарном заседании КС 12.07.1993. — Архив автора. Странным образом стенограмма этого заседания не была включена в двадцатитомник

«Конституционное совещание».

⁹² Там же. Эти данные, вопреки обещанию распространить среди участников КС брошюры с текстом и подписями, так никогда и не были опубликованы. Согласно моему беглому подсчету, в тот день подписали проект 367 человек — менее половины лиц, чьи фамилии значились в альбомах. Подписи не поставило большинство глав республик. Не будучи уверен в положительном исходе голосования, Ельцин покинул зал до окончания заседания и ждал исхода, на который он уже не смог бы повлиять, у себя в кабинете.

⁹³ Обращение «Членам Конституционной комиссии. Народным депутатам РФ». 16.06.1993. — Архив автора.

⁹⁴ Анализ основан на сопоставлении текстов исходного «президентского» проекта Конституции (Конституционное совещание... — Т. 1. — С. 12—66), Конституционной комиссии (Там же. — С. 495—557) и одобренного Конституционным совещанием 12 июля 1993 г. (Там же. — Т. 17. — С. 359—412).

⁹⁵ Там же. — Т. 2.— С. 18—19.

⁹⁶ Венецианская комиссия — Европейская комиссия за демократию через право создана по решению Совета Европы в 1990 г. (Там же. — Справ. том. — С. 84—85).

⁹⁷ Шаблинский И. Г. Пределы власти: Борьба за российскую конституционную реформу (1989—1995). — М., 1997. — С. 129.

⁹⁸ Конституционное совещание... — Т. 12. — С. 282—284.

⁹⁹ Выдвигался и еще один аргумент, свидетельствовавший о глубоком кризисе федеральной власти: если СФ будет избираться, мы получим «...неэффективный парламент. Законы, принимаемые таким парламентом, как сейчас, никем не будут выполняться». Поэтому верхнюю палату надо формировать из регионального начальства (Там же. — Т. 12. — С. 416).

¹⁰⁰ Там же. — Т. 15. — С. 165.

¹⁰¹ «Выясняется, — говорил член Президентского совета Леонид Смирня-гин, — что 15 регионов дали [в федеративный бюджет] меньше, чем получили... Надо ли говорить, что из 15 регионов 14 — это республики? Это вопиющее свидетельство того, что Федеративный договор, вопреки утверждениям представителей республик, действует и действует прекрасно. Действует, как насос, отсасывающий деньги других регионов в пользу республик» (Там же. — Т. 15. — С. 101—102).

¹⁰² Там же. — Т. 2. — С. 19.

¹⁰³ Шевцова Л. Режим Бориса Ельцина. — М., 1999. — С. 125.

¹⁰⁴ Конституц. совещание. — 1993. — № 2. — Окт. — С. 51—52.

¹⁰⁵ Конституционное совещание... — Т. 17. — С. 149.





Содержание раздела

---

---

Главная сайта

---